TJDFT suspende eleição para representantes dos municípios no Comitê Gestor do IBS

O juiz Paulo Cerqueira Campos, da 11ª Vara Cível de Brasília do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios (TJDFT), suspendeu, em decisão liminar, as eleições para os representantes dos municípios no Conselho Superior do Comitê Gestor do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS). A decisão atende a um pedido da Frente Nacional dos Prefeitos (FNP), que disputa espaço no colegiado com a Confederação Nacional de Municípios (CNM).

O magistrado considerou que a CNM atuou de forma unilateral ao aprovar regras do processo eleitoral sem a participação da FNP, violando artigo 483 da LC 214/2025 – que regulamentou a reforma tributária e o Comitê Gestor do IBS. A norma determina que as regras das eleições devem ser elaboradas em conjunto pelas duas entidades. Leia a íntegra da decisão.

No último domingo (13/4), a CNM recorreu da decisão, mas o desembargador Mário-Zam Belmiro Rosa negou o pedido.

Com a decisão, ficam suspensos os efeitos das deliberações em reunião da Comissão Eleitoral, realizada em 8 de abril, que aprovou regulamento, edital de convocação e calendário eleitoral das eleições. Contudo, o magistrado autorizou deliberações futuras desde que elas contem com a presença das duas entidades.

Entenda o caso

O processo judicial marca uma nova etapa na disputa entre as duas principais entidades municipalistas do país – a Confederação Nacional dos Municípios (CNM) e a Frente Nacional dos Prefeitos (FNP) – por espaço nas eleições que definirão os representantes dos municípios no Conselho Superior do Comitê Gestor do Imposto sobre Bens e Serviços

O órgão terá 54 membros titulares: 27 indicados pelos estados e 27 eleitos pelos municípios. A disputa reside na definição de 13 dos 27 assentos do colegiado. Essas vagas são definidas mediante votação proporcional à população dos municípios.

A eleição estava prevista para o dia 23 de abril, com o prazo final para inscrição de chapas encerrado em 14 de abril. A FNP afirma que havia acordo com a CNM para ficar com essas vagas, enquanto a confederação ocuparia os 14 assentos definidos por voto igualitário entre os municípios.

Por outro lado, a CNM alega que a FNP se retirou formalmente da Comissão Eleitoral por e-mail na data da reunião, em 8 de abril. Também desmentiu alegação de que haveria um acordo entre as duas entidades para que a CNM abrisse "mão de concorrer a vagas do conselho".

Entidades reagem

A CNM criticou, em nota, a decisão da FNP "de evadir e tumultuar o processo eleitoral". Para a entidade, a FNP obteve a suspensão da eleição com argumentos "falaciosos e descontextualizados" e que apenas "deu continuidade ao processo eleitoral após a FNP decidir não participar com o objetivo de estagnar o processo eleitoral legalmente estabelecido".

O conselho acusou a FNP de "evadir" o processo eleitoral após prever derrota. "Ao notar que poderia perder as eleições, a Frente simplesmente levantou da mesa de debate e decidiu sair do processo, tentando agir no 'tapetão' para tirar da CNM o seu direito de concorrer de forma democrática", diz a nota.

Em contraponto, a Frente Nacional dos Prefeitos afirmou que o pedido à Justiça foi "objetivo" e aceito nas primeira e segunda instâncias para invalidar "as decisões unilaterais tomadas por representantes da CNM em 8/4". A entidade enfatizou, em nota, que "a organização do processo eleitoral para o Conselho Superior do CGIBS deve ser realizada conjuntamente entre FNP e CNM".

O processo tramita com o número 0718870-09.2025.8.07.0001 no TJDFT.

Mitos e verdades sobre o split payment, a grande novidade da reforma tributária

Vivemos na era digital em que a informação é abundante, mas a clareza e a profundidade escassas. Não há tempo para se aprofundar, assim surgem informações rasas e/ou descontextualizadas. Não foi diferente com o split payment, a grande novidade da reforma.

Novidade apenas na gestão tributária, porque na economia digital, como os marketplaces e os serviços financeiros, o split payment, ou pagamento segregado é uma realidade antiga e bem consolidada.

O split payment nada mais é que incluir no sistema que processará os pagamentos as regras de divisão desse pagamento entre todos os sujeitos envolvidos na operação comercial/jurídica. Então para ilustrar: em um compra no marketplace, o pagamento feito pelo consumidor na plataforma é único, mas ele é dividido, via sistema de gestão do marketplace entre os elos da operação:

• marketplace,
• vendedor,
• transportador e
• meios de pagamento.

O mesmo ocorre nas operações via cartão de crédito e meios de pagamento, que se utilizam da sistemática do repasse, como meio de proteção e eficiência do sistema financeiro, que determina a segregação dos recursos destinados à liquidação entre os diversos participantes, para reduzir gastos com fiscalização e evitar a necessidade de garantias entre as partes.

A lógica da economia digital é incluir no código do sistema, as regras jurídicas das relações econômicas. A confiança é provida por tecnologia, tornando o adimplemento a regra do sistema.

O split payment coloca a tributação do consumo na era da tecnologia da informação, ao incluir mais uma informação (a do tributo a ser retido) nesse sistema da economia digital, que já funciona dividindo a parte líquida de cada um dos envolvidos.

A eficiência e os benefícios do split payment parecem estar claros em comparação a um sistema declaratório e dependente do comportamento ético dos envolvidos, com fiscalização repressiva e alto custo de conformidade.

No entanto, o novo gera desconfiança, por insegurança e desconhecimento. Assim, há manifestações descontextualizadas que afirmam que o split payment não deu certo na União Europeia e que por isso não deveria ser adotado no Brasil. Há também os céticos quanto à capacidade de o Brasil ser vanguardista na tecnologia do split payment fiscal.

Como estudei a viabilidade do split payment no Brasil como pesquisa de mestrado, sinto-me no dever de comentar algumas dessas informações.

Em 2020, início do mestrado, quase nada se falava sobre split payment no Brasil, nem nos projetos de reforma existentes à época: PEC 45/2019 e a PEC 110/2019.

Desse modo, fui buscar experiências internacionais que tivessem testado a possibilidade de retenção do tributo do consumo nos meios de pagamento.

A maioria das propostas de reforma dos métodos de cobrança do IVA estudadas tinham como principal foco o comércio online internacional, palco de grandes evasões.

Nesses estudos destacam-se o professor Van Zyl da África do Sul e a professora Marie Lamensch da Bélgica, que sugeriram a adoção dos operadores financeiros como os melhores elos da operação transfronteiriça para coletar os impostos

No tocante às demais iniciativas de split payment de IVA, podemos dizer que as iniciativas se concentram em dois modelos primordiais:split payment com contas segregadas, em que há 2 pagamentos: um para uma conta de IVA do vendedor aberta exclusivamente para o recebimento e pagamento de IVA e outro para uma conta corrente geral do vendedor. Este foi o testado na União Europeia, representado na figura abaixo.

Na União Europeia foram ou são usuários dessa espécie de split payment com contas segregadas: Itália, Polônia e Romênia e Bulgária. Em nenhum desses países o split payment foi obrigatório para todas as operações, por limitações operacionais e políticas dos países e da União Europeia

Esse split payment de contas segregadas que foi analisado em concreto pelo relatório da Deloitte, encomendado pela União Europeia em 2017. Na Europa não havia na época do estudo nenhum modelo de retenção direta nos meios de pagamento em funcionamento. A íntegra do relatório pode ser encontrada no endereço aqui indicado

A conclusão do estudo realizado pela Deloitte, no ano de 2017, foi no seguinte sentido:

Os resultados da análise não encontraram fortes evidências de que os benefícios do pagamento parcelado superariam seus custos. [...] No entanto, a análise feita é altamente dependente da concepção específica das opções políticas [...] Portanto, um design diferente do mecanismo de pagamento parcelado (split payment) (por exemplo, escopo diferente ou escolhas tecnológicas) podem chegar a resultados consideravelmente diferentes.

As conclusões do estudo se basearam:no estado da arte da tecnologia disponível até o momento (2017);

na estrutura das Administrações Tributárias dos distintos países componentes do bloco econômico, muitos dos quais sequer têm notas fiscais eletrônicas em tempo real;

nas obrigações acessórias dos negócios europeus nos diversos países e

em uma análise teórica do split payment de IVA usando a infraestrutura dos meios de pagamento, já que não há nenhum modelo implantado de fato na Europa.

Por isso, tais conclusões não são aplicáveis irrefletidamente ao Brasil. A estrutura da administração tributária brasileira está muito à frente das administrações europeias em termos de modernização do reporte fiscal e de coleta de dados dos mais variados elos da cadeia de consumo, incluindo meios de pagamento e marketplaces.

Certamente, o custo administrativo de adaptar a União Europeia e padronizar as administrações tributárias de 27 países-membros para uma coleta de IVA em tempo real é muito maior que no Brasil.

O sistema tributário brasileiro já tem o caminho pavimentado para a implantação de tecnologia de retenção de tributo em tempo real, pois tem um eficiente e elogiado sistema de reporte fiscal e um moderno sistema financeiro.split payment via retenção no meio de pagamento: no segundo modelo de split o comprador faz um único pagamento e depois o sistema de processamento de pagamentos divide o pagamento entre o tributo e o valor do produto ou serviço.

A retenção e cobrança do IVA é uma informação a mais a ser processada pela indústria de meios de pagamentos, que usa a própria infraestrutura de compensação financeira já existente.

Esse tipo de split payment é uma realidade em países como Equador, Argentina, República Dominicana e Peru e foi também estudo de consulta pública no Reino Unido, com foco no e-commerce. O que difere o split payment brasileiro dos adotados pelos países acima é a evolução dos modelos existentes baseados nas críticas aos modelos já implementados.

Uma das principais críticas que se fazia no modelo do split payment de contas segregadas era a questão do fluxo de caixa, porque o valor de IVA para conta segregada era o valor incidente na venda. No modelo tradicional o comerciante recebe o valor do tributo incidente na venda e ao fim do mês recolhe a diferença entre o valor do IVA das vendas e do IVA crédito das aquisições.

Já a crítica ao modelo da retenção nos meios de pagamento como o da Argentina se refere ao fato de que a retenção é apenas de um valor reduzido e fixo de IVA, tornando, portanto, necessário a manutenção do sistema de declaração fiscal e checagem ao fim do mês. Reduz, mas não evita a chance do tax gap.

No Brasil, em razão da tecnologia de reporte fiscal avançada e da evoluída indústria de pagamentos, está se construindo um sistema que pretende resolver esses dois problemas.

O split superinteligente, previsto no artigo 32, §3º da LC 214/2025 pretende em tempo real reter apenas a diferença entre tributos IVA (IBS e CBS) incidentes na venda e os créditos de IVA do vendedor.

O split inteligente, artigo 32, §4º pretende reter o valor incidente na venda, mas em 3 dias úteis devolver a diferença e o split simplificado, artigo 33, permite a retenção do IVA por uma média de mercado, que reflita a alíquota real (débitos-créditos) incidente atualmente.

A criação dessas 3 espécies de split payment visa primordialmente resolver a questão do fluxo de caixa. Ademais, essa infraestrutura tecnológica será fornecida pelo próprio Estado, a fim de evitar que os meios de pagamentos tenham que saber o valor de tributo a reter, que será dado pelo sistema da Receita Federal e do Comitê Gestor do IBS.

O sistema brasileiro conta ainda com a vantagem da redução enorme do custo de conformidade e obrigações acessórias, pois essa arrecadação automatizada e centralizada permitirá o fornecimento de uma declaração pré-preenchida de IBS e CBS aos contribuintes, tal qual existente hoje no IRPF.

Por essas razões, vejo com bastante otimismo e realismo o sucesso do split payment brasileiro e acredito no potencial de nossos técnicos e na congregação de esforços entre o setor público e a iniciativa privada para fazer esse sistema ser uma referência para o mundo de otimização do sistema tributário.

Equilíbrio e representatividade na gestão do IBS

A Frente Nacional de Prefeitas e Prefeitos (FNP) está comprometida com a implementação da reforma tributária. Para isso defende a composição, a representatividade, a transparência e a segurança jurídica no processo eleitoral que elegerá os representantes municipais para o Conselho Superior do Comitê Gestor do Imposto sobre Bens e Serviços (CG-IBS).

Um dos pilares da reforma tributária, o IBS unifica o ICMS (estadual) e o ISS (municipal) em um único imposto, simplificando o sistema tributário e tornando-se a maior fonte de arrecadação do país, com receita estimada em R$ 1 trilhão ao ano.

O Conselho Superior será a instância máxima do CG-IBS, com previsão orçamentária anual de R$ 5 bilhões. Dentre outras funções, terá a responsabilidade de distribuir a arrecadação do novo imposto entre estados e municípios. Por isso, sua composição é estratégica para o país e, sobretudo, para os municípios.

Dos 54 membros titulares do Conselho Superior, 27 serão indicados pelos estados e os outros 27, eleitos pelos municípios. Coube à FNP e à Confederação Nacional dos Municípios (CNM) a responsabilidade pela organização do processo eleitoral.

A Constituição Federal, em seu artigo 156-B, define que os chefes do Poder Executivo são os eleitores de um processo eleitoral eletrônico que se organiza por meio de votações em chapas.

Na primeira votação, serão eleitos 14 representantes e seus respectivos suplentes, onde o voto de cada prefeito ou prefeita contabiliza um voto. Na segunda, para eleger 13 representantes e suplentes, o voto de cada município será contabilizado em número equivalente à sua respectiva população.

Portanto, o texto constitucional não deixa dúvidas. Estão destacadas 14 cadeiras para expressar a legítima voz da maioria dos municípios do país (60% dos municípios brasileiros, mais de 3,3 mil, têm até 15 mil habitantes). As outras 13 cadeiras, por sua vez, revelam-se como o espaço para os municípios mais populosos e menos numerosos (os 400 municípios mais populosos do país, menos de 10% das cidades, concentram 60% da população).

A FNP, entidade suprapartidária com 36 anos de atuação em nome das capitais, médias e grandes cidades, que representam 63% da população brasileira e 72% do Produto Interno Bruto do país, dirigida exclusivamente por prefeitas e prefeitos no exercício dos seus mandatos, tem uma trajetória que confere legitimidade e responsabilidade histórica para apresentar uma chapa com 13 municípios titulares e 26 suplentes.

Por outro lado, a CNM tem legitimidade para apresentar chapa com 14 representantes titulares e 28 suplentes que concorrerão ao Conselho Superior. A CNM historicamente destaca-se como a entidade municipalista que representa e atua, de fato, pautada pelos interesses de milhares de municípios menos populosos. O texto constitucional, inclusive, ao definir que cada município equivale a um voto para a chapa de 14, reflete a mesma lógica de governança adotada pela entidade.

É preciso destacar que o ISS representa quase metade da receita tributária dos municípios com mais de 500 mil habitantes, segundo dados do Anuário MultiCidades – Finanças dos Municípios do Brasil, publicação da FNP que está na sua 20ª edição. Essas cidades mantêm sistemas eficientes de gestão, fiscalização e arrecadação tributária e têm, portanto, interesses legítimos e inegáveis em contribuir para um Conselho Superior isento, eficiente, íntegro e equilibrado.

Caso a eleição dos representantes municipais não ocorra nos prazos estabelecidos pela LC 214/25, a implementação do IBS estará comprometida. Isso infelizmente poderá ocorrer uma vez que a legislação prevê que o Conselho Superior pode até ser instalado apenas com os representantes estaduais, os respectivos secretários de estado de fazenda ou finanças. Mas, nenhuma deliberação será válida sem a aprovação conjunta de estados e municípios, conforme prevê o artigo 156-B, parágrafo 4º, da Constituição Federal.

O atraso na implementação do maior tributo do país enfraquece o sistema tributário nacional e os municípios. O cidadão demanda serviços públicos de segurança, saúde, educação, assistência social, transporte e infraestrutura, dentre outros. O sistema tributário arrecada tributos para sustentar esses serviços.

A FNP, alinhada aos princípios da moralidade administrativa, está empenhada em construir conjuntamente com a CNM regras eleitorais que assegurem um processo íntegro e com a segurança jurídica inafastável para procedimento de tamanha responsabilidade.

É preciso garantir que prefeitas e prefeitos sejam seguramente identificados no momento do voto para conferir higidez ao processo. Além disso, permanece firme no compromisso de garantir que os representantes municipais eleitos atuem exclusivamente em defesa dos interesses das cidades e de seus cidadãos.

Nossa meta é assegurar a independência do Comitê Gestor, resguardando a autonomia municipal e a supremacia do interesse público. Seguimos comprometidos com um processo transparente e em absoluta conformidade com a legislação.

Dividendos desproporcionais e ITCMD

Tem-se observado uma grande discussão sobre a tributação de ITCMD nas distribuições de dividendos desproporcionais. O debate tem sido provocado por autuações de Fiscos estaduais, decisões judiciais e recente projeto de lei complementar. Para esclarecer melhor essa polêmica, é importante identificar quais situações, de fato, podem gerar controvérsias quanto à incidência do imposto.

Primeiramente, observa-se que a distribuição desproporcional de dividendos é um mecanismo pelo qual os lucros da empresa são distribuídos entre os sócios em uma proporção diferente daquela correspondente à participação de cada um no capital social.

Essa prática é permitida pelo Código Civil e se aplica às sociedades simples e limitadas, desde que haja previsão no contrato social. A Lei Complementar 182/2021, que instituiu o marco legal das startups, também passou a prever a possibilidade de distribuição desigual de dividendos para as sociedades anônimas fechadas, desde que observados alguns requisitos.

A finalidade da adoção deste instituto pode variar. O objetivo mais comum é permitir maior flexibilidade na remuneração dos sócios, especialmente quando alguns contribuem significativamente para os resultados da empresa de maneiras distintas da subscrição de capital. Tem-se como exemplos a participação do sócio na concepção do negócio, gestão ou sinergia com outras atividades.

Assim, busca-se com os dividendos desproporcionais um ajuste de aportes dos sócios à empresa, compensando-se aqueles que fizeram contribuições que não foram refletidas na estrutura de capital.

O ITCMD, por sua vez, é um imposto estadual, cujo fato gerador é a transmissão de bens e direitos por causa mortis (em razão de falecimento) ou por doação entre vivos. Ou seja, um dos seus fatos geradores é a doação, que se consubstancia na transferência de bens e direitos ao donatário gratuitamente, por mera liberalidade do doador.

A Secretaria da Fazenda do Estado de São Paulo emitiu a Resposta à Consulta (20952M1/2019) em 2020, formalizando entendimento no sentido de que o ITCMD não incide sobre dividendos desproporcionais, porque este instituto não se confunde com doação, na medida em que não há ânimo de liberalidade na transferência patrimonial.

Contudo, o Fisco paulista manteve a ressalva de que as autoridades fiscais podem requalificar os dividendos desproporcionais como doações em casos de simulação, ou seja, quando o contribuinte se utiliza desse instituto como subterfúgio para acobertar uma efetiva doação.

Ademais, em 2024, o governo federal apresentou o PLP 108/2024, com o objetivo de regulamentar a reforma da tributação sobre o consumo (IBS/CBS), e, adicionalmente, definir as normais gerais do ITCMD. Na versão original do projeto, foi prevista a incidência do imposto em distribuições desproporcionais de dividendos que resultassem em benefícios desproporcionais ao sócio, quando praticados por liberalidade e sem justificativa negocial passível de comprovação.

Referido dispositivo acabou sendo suprimido na versão final do PLP 108/2024, de tal maneira que não há atualmente qualquer previsão legal para a cobrança do ITCMD sobre os dividendos desproporcionais. De todo modo, mesmo não havendo previsão legal específica, tem-se vivenciado algumas atuações fiscais para a cobrança do imposto sobre os dividendos desproporcionais.

Em recente decisão, o Tribunal de Justiça de São Paulo (TJSP) manteve uma dessas cobranças feitas pelo Fisco paulista. O caso tratava de uma empresa familiar controlada por marido e esposa, que, em conjunto, detinham 98% das participações. Porém, dois sócios minoritários, cada um com participação de 1% no capital social e sem exercer qualquer atividade de gestão, filhos dos sócios majoritários, receberam, ao todo, 90% dos dividendos.

O tribunal entendeu que a operação não tinha propósito negocial, evidenciando-se a liberalidade espontânea, ainda que com aparência de distribuição desproporcional de lucros. Em breve síntese, o tribunal não afastou a existência do instituto dos dividendos desproporcionais, mas, neste caso específico, entendeu que houve abuso de forma, dissimulando-se uma doação.

Vale observar, de toda forma, que este entendimento ainda não está consolidado no Tribunal de Justiça de São Paulo e de outros estados, e, além disso, ainda cabe recurso aos tribunais superiores contra a decisão acima mencionada. Aliás, é importante mencionar que também existe decisão judicial favorável ao contribuinte no sentido de que o Fisco não pode requalificar os dividendos como doações por falta de previsão em lei complementar, não cabendo a avaliação sobre eventual abuso de forma.

Soma-se a isso, o fato de que os dividendos desproporcionais nunca poderiam se caracterizar como doação, porque há uma diferença conceitual entre lucro (dinâmico) e patrimônio (estático). Dessa maneira, a sociedade, ao distribuir dividendos, não transmite o seu patrimônio em favor dos sócios, mas distribui os lucros auferidos com o desenvolvimento de suas atividades. Assim, não há que se falar em doação, na qual o doador, por liberalidade, transmite o seu patrimônio em favor do donatário.

De todo modo, avaliando-se os riscos de questionamentos, recomenda-se um maior cuidado na distribuição desigual de lucros da sociedade, buscando-se justificativas negociais para a adoção do instituto, garantindo maior robustez argumentativa em caso de eventuais questionamentos por parte das autoridades fiscais. 

Os benefícios da arbitragem tributária no cenário de reforma

A arbitragem tributária é um mecanismo de solução de litígios fiscais em que contribuintes e a Fazenda Pública submetem controvérsias a um tribunal arbitral especializado. Esse procedimento, embora consolidado no âmbito das controvérsias privadas desde a Lei 9.307/1996 (Lei de Arbitragem), ainda encontra limites no Direito Público. De todo modo, ele vem ganhando força no cenário brasileiro visando a redução dos contenciosos e a promoção de uma maior eficiência na resolução de disputas.

De acordo com dados do relatório Justiça em Números do Conselho Nacional de Justiça (nj), os temas tributários respondem por mais da metade dos casos pendentes no Poder Judiciário, refletindo uma alta taxa de congestionamento (relação entre novos casos, casos baixados e casos pendentes).

Segundo o documento, para o ano de 2024 a taxa de congestionamento de temas como "crédito tributário" foi de 74,47%, ao passo que "impostos" possuía uma taxa de 74,59%, e "não cumulatividade", de 74,47%. O CNJ ainda estimou que o contencioso brasileiro representa aproximadamente R$ 5,44 trilhões, valor equivalente a cerca de 75% do PIB de 2019.

Nesse contexto, o Projeto de Lei (PL) 2.486/2022 surge como uma proposta legislativa que pretende disciplinar a aplicação da arbitragem em matéria tributária e aduaneira. O referido projeto tem Portugal como inspiração – o país implementou com sucesso a arbitragem tributária em 2011, por meio do Decreto-Lei 10/2011, que instituiu o Regime Jurídico da Arbitragem Tributária (RJAT).

A experiência portuguesa demonstra resultados significativos, com decisões arbitrais proferidas em tempo médio de 4,5 meses – uma fração do tempo usual no sistema judicial tradicional.

Atualmente em tramitação no Congresso Nacional, o projeto recebe contribuições de diversos setores, que defendem sua aprovação célere para acompanhar o ritmo da reforma tributária em curso (Emenda Constitucional 132/2023, Lei Complementar 214/2025 e Projeto de Lei Complementar 108/2024).

Uma das grandes vantagens de aprovar esse marco antes ou durante a reforma tributária é a possibilidade de reduzir antecipadamente o estoque de contenciosos que podem se avolumar com as mudanças nos regimes de tributação. A resolução célere de disputas tributárias mostra-se ainda mais fulcral durante o período de transição da reforma, de modo a evitar que sejam reconhecidos extemporaneamente créditos dos tributos que estão em vias de serem extintos (em especial, PIS, Cofins e ICMS), o que poderia complicar ainda mais a já conturbada transição.

Na prática, as controvérsias decorrentes das novas regras podem ser encaminhadas a árbitros especializados, aliviando a sobrecarga dos tribunais tradicionais e garantindo soluções mais rápidas e eficazes. A arbitragem tributária também possibilita o uso de métodos adequados de resolução de conflitos em uma área historicamente marcada por disputas excessivas. Nesse sentido, esse procedimento pode servir de modelo para repensar a burocracia estatal, agilizar processos e incentivar acordos mais céleres e menos onerosos.

A aprovação do PL 2.486/2022 de forma tempestiva à reforma tributária, portanto, pode marcar uma transformação no contencioso fiscal brasileiro ao conciliar rapidez, especialização e segurança jurídica. Ao mesmo tempo, fomenta um ambiente econômico mais saudável, em que as partes têm à sua disposição um mecanismo moderno de composição de litígios e o Estado garante a adequada arrecadação sob um sistema renovado.

Contribuições do artigo 136 do ADCT e novos conflitos federativos

Cobrança da contribuição no estado de destino está em desconformidade com o critério de partilha das competências tributárias

Alessandra Okuma

Com a reforma tributária veiculada pela EC 132/2023, foi permitida a cobrança das polêmicas contribuições que oneram o agronegócio[1]. O artigo 136 do ADCT admite a cobrança de contribuições sobre produtos primários e semielaborados, como condição para usufruir de incentivos fiscais e regimes especiais, mas impõe diversas condições:O fato gerador seja a saída de produtos primários ou semielaborados;

A destinação seja fundo de infraestrutura e habitação;

Essas contribuições sejam uma condição para usufruir incentivos fiscais de ICMS (diferimento e regimes especiais);

A cobrança esteja em vigor no dia 30 de abril de 2023 e continue com a mesma alíquota e sobre a mesma base de cálculo; e

Extinção da contribuição anterior vinculada são ICMS.

Não obstante a clara determinação constitucional, já temos a primeira tentativa de cobrança de contribuição sobre exportação de produtos agrícolas sem atender às condições do artigo 136 do ADCT, pela Lei 12.428/2024 do estado do Maranhão[2].

Além da inconstitucionalidade da lei maranhense pela violação ao artigo 136 do ADCT, temos que considerar a possibilidade de surgimento de outros conflitos federativos, pois essa contribuição é exigida na “entrada de grãos para formação de lote ou remessa com fim específico de exportação, quando realizada por contribuinte de outra unidade da Federação.” (Lei 12.428/2024, artigo 3º, III).

Tal cobrança esbarra no artigo 150, V, da Constituição Federal que proíbe “estabelecer limitações ao tráfego de pessoas ou bens, por meio de tributos interestaduais ou intermunicipais, ressalvada a cobrança de pedágio pela utilização de vias conservadas pelo Poder Público.”

Desde o início da vigência da Contribuição Especial de Grãos, cargas rodoviárias e ferroviárias foram paralisados nas fronteiras do estado do Maranhão, para cobrança desse tributo estadual, que representa uma verdadeira limitação ao tráfego de bens, vedada pelo artigo 150, V da Constituição Federal.

Há, também, ofensa ao artigo 152 da Constituição Federal que proíbe quaisquer vedações em razão de sua procedência ou destino. Nesse ponto, é da maior relevância lembrar que a jurisprudência do Plenário do Supremo Tribunal Federal é firme ao impedir o tratamento diferenciado de produtos em razão do Estado origem ou destino. (STF, ADI 5.363, relator ministro Luiz Fux, j. 12-9-2023, P, DJE de 4-10-2023; ADI 3936 MC, relator ministro Gilmar Mendes, j. 19.09.2007, DJ 09.11.2007; STF, ADI 3.389 e ADI 3.673, relator ministro Joaquim Barbosa, j. 6-9-2007, P, DJ de 1º-2-2008).

A limitação ao trafego de pessoas também foi o fundamento pelo qual Plenário do STF julgou inconstitucional a cobrança de ICMS em duplicidade pelo estado do Piauí (destino), quando esse tributo já era devido no estado de origem das mercadorias. No julgamento, o STF reafirmou a competência do estado de origem para a cobrança do ICMS (ADI 4565 MC, rel. Min. Joaquim Barbosa, J. 07.04.2011, DJ 27.07.2011).

Como se vê, o estado do Maranhão pretende estabelecer uma verdadeira limitação ao tráfego de grãos (soja e milho) em seu território, uma diferença tributária entre bens em razão de sua procedência ou destino, o que encontra óbice no artigos. 150, V e 152 da Constituição Federal.

E, tendo em vista que os mesmos grãos de soja e milho já estão sujeitos à contribuição nos seus respectivos estados de origem, haverá dupla incidência do mesmo tributo em violação aos princípios da capacidade contributiva e do não confisco (art. 145, §1º e art. 150, IV da Constituição Federal).

A cobrança da contribuição no estado de destino está em desconformidade com o critério de partilha das competências tributárias. De fato, apesar de nosso país ter adotado a forma federativa, com autonomia dos estados e municípios, a cobrança de tributos federais, estaduais ou municipais deve ser feita de modo uniforme.

Tanto é assim que a Constituição Federal prevê lei complementar para disciplinar o ICMS (artigo 155, §2º, XII da CF), exige resolução do Senado Federal para estabelecer alíquotas interestaduais e de exportação (artigo 155, §2º, IV da CF). O imposto causa mortis e o imposto sobre serviços também têm alíquotas fixadas de modo uniforme no território nacional (artigo 155, §6º, I e 156, §3º, I da CF).

Não pode o estado do Maranhão exigir a contribuição especial de grãos em desarmonia com a prática dos demais estados e, o que é ainda pior, em duplicidade.

As contribuições atualmente tratadas pelo artigo 136 do ADCT são cobradas segundo a lógica do ICMS, no estado de origem dos produtos, pelos estados de Goiás (FUNDEINFRA, Lei 21.670/2022), Mato Grosso (FETHAB, Lei 7.263/2000), Mato Grosso do Sul (FUNDERSUL, Decreto 9.542/99), Tocantins (Lei 4.303/2023) e o Piauí (FDI, Decreto 21.869/2023).

Isso porque, a competência para cobrança do ICMS, para concessão de incentivos fiscais e consequentemente para cobrança das contribuições do artigo 136 do ADCT é do estado de origem do produto.

O artigo 136 do ADCT manteve a cobrança de contribuição sobre produtos primários, como condição de diferimento ou regime especial de ICMS, usando a mesma racionalidade do ICMS. Ou seja, a competência é do estado de origem. É o estado do origem dos produtos primários que têm competência para conceder incentivos fiscais de ICMS e cobrar contribuição como condição para usufrui-los.

O estado de destino dos produtos primários não pode cobrar a contribuição tratada do artigo 136 do ADCT. O estado de destino, como o Maranhão, no caso, não pode conceder incentivos fiscais de ICMS a contribuintes localizados fora de seu território e, consequentemente, não pode cobrar a contribuição aqui tratada.

Outra inconstitucionalidade evidente diz respeito ao fato gerador da Contribuição Especial de Grãos, que incide sobre a saída de mercadorias com destino à exportação e esbarra na imunidade prevista no art. 155, §2º, X, A, da Constituição Federal.

Ora, a cobrança da Contribuição Especial de Grãos – que é um verdadeiro adicional ao ICMS – se dá no momento da exportação: seja pela saída para a zona portuária, seja pela saída interestadual com fins de exportação ou pela entrada para formação de lote de exportação.

Sabemos que o Porto de Itaqui, que se localiza no estado do Maranhão, é o maior porto do Nordeste brasileiro, conhecido por exportar soja e milho a granel para Europa, América do Norte e Ásia.

E nossa Constituição Federal prevê a imunidade das exportações às contribuições (artigo 149, §2º, I) e ao ICMS, por força do artigo 155, §2º, X, A, da Constituição Federal. E as operações de exportação também não sofrerão a incidência do IBS e da CBS, por força do art. 156-A, III da Constituição Federal.

Em relação ao ICMS, a imunidade constitucional foi confirmada pela Lei Complementar 87/96, no artigo 3º, que prevê que o imposto não incide sobre “operação e prestações que destinem ao exterior mercadorias, inclusive produtos primários e produtos industrializados semielaborados ou serviços”.

E, o parágrafo único, artigo 3º, parágrafo único, I e II, da LC 87/96 determina que as operações de remessa de mercadoria para exportação, destinadas a empresa comercial exportadora, trading ou outro estabelecimento da mesma empresa, armazém alfandegado ou entreposto aduaneiro, também não sofrem a incidência do ICMS.

A jurisprudência pacífica do Plenário do Supremo Tribunal Federal reconhece que a imunidade do ICMS na exportação alcança também operações de exportação indireta, quando a mercadoria é vendida para uma trading (STF, RE 759.244, relator ministro Edson Fachin, j. 12.02.2020 e ADI 4735, relator ministro Alexandre de Moraes, j. 12.02.2020)

Não há dúvida que o alcance do artigo 136 do ADCT deverá ser objeto de decisão do Supremo Tribunal Federal, que deverá assegurar a eficácia da repartição de competências tributárias e dos princípios constitucionais, notadamente o princípio da neutralidade das exportações, da simplificação e da segurança jurídica.

Sem uma atuação firme do Supremo Tribunal Federal estaremos diante da possibilidade de retomada dos nocivos conflitos federativos que ocasionaram a guerra fiscal e resultaram em graves distorções econômicas e logísticas no território nacional.