Governança orçamentária do imposto seletivo

O imposto seletivo brasileiro nasce sob o signo de uma contradição fundamental: desenhado no discurso oficial como um sofisticado instrumento de indução comportamental, ele foi inserido em uma engrenagem normativa e federativa que o obriga a atuar, na prática, como uma âncora arrecadatória.

O verdadeiro debate que se impõe não se restringe a quais produtos devem compor a lista de incidência, mas sim a que tipo de tributo o Brasil efetivamente criou com a Emenda Constitucional 132/2023 e a Lei Complementar 214/2025.

A promessa original da reforma tributária era alinhada às melhores práticas internacionais. Inspirado na lógica pigouviana, o imposto seletivo deveria funcionar como um tributo corretivo, voltado a internalizar os custos sociais gerados por externalidades negativas.

Nessa arquitetura teórica, o tributo operaria como um "leme" — na clássica metáfora de Luís Eduardo Schoueri[1] —, guiando a sociedade em direção a objetivos constitucionais de bem-estar, sem qualquer pretensão de sustentar os cofres públicos.
A captura no percurso legislativo

Para compreender as razões da desfiguração do imposto seletivo, é necessária uma digressão ao seu nascedouro. Em texto publicado em 2016 pelo Centro de Cidadania Fiscal (CCiF), o ideal originalmente concebido era bastante claro: o imposto sobre produto industrializado (IPI) seria transformado em um imposto seletivo com incidência sobre poucos produtos com externalidades negativas, como fumo, bebidas e combustíveis.[2] Tratava-se de instituir um tributo puramente extrafiscal, voltado exclusivamente à regulação de condutas prejudiciais à saúde e ao meio ambiente.

Essa vocação regulatória materializou-se na redação original da PEC 45/2019. A proposta previa a inserção de um novo inciso no artigo 154 da Constituição Federal, autorizando expressamente a instituição de "impostos seletivos, com finalidade extrafiscal, destinados a desestimular o consumo de determinados bens, serviços ou direitos". O tributo foi concebido como instrumento de indução a partir da lógica pigouviana, e não para exercer função arrecadatória compensatória em relação ao IPI.[3]

Por outro lado, como alerta José Maria Arruda de Andrade, a PEC 110/2019 trazia uma perspectiva diametralmente oposta. Ela previa a criação de um imposto de natureza eminentemente arrecadatória, incidente sobre uma ampla gama de produtos e serviços — como petróleo, energia elétrica, telecomunicações e veículos automotores. Enquanto a PEC 45 buscava alinhar-se ao modelo de tributo regulatório e corretivo, a PEC 110 apresentava-se mais ampla e com foco arrecadatório.

O percurso legislativo que unificou essas propostas impôs sucessivas inflexões, segundo Breno Vasconcelos e Thais Shingai.[4] A Câmara alterou significativamente o texto, deslocando a competência do imposto seletivo para o artigo 153, inciso VIII, da Constituição — ao lado de impostos federais de base predominantemente arrecadatória. Ao mesmo tempo, suprimiu-se a menção expressa à extrafiscalidade, embora tenham sido preservadas características típicas dos tributos regulatórios, como a fixação de alíquotas por ato do Poder Executivo.

O Senado tentou reverter esse movimento, reinserindo a referência explícita à função extrafiscal e impondo parâmetros formais mais rígidos, como a fixação das alíquotas por meio de lei ordinária. Contudo, ao retornar à Câmara dos Deputados, o texto foi novamente modificado: a menção expressa à extrafiscalidade foi suprimida pela segunda vez.

Prevaleceu, na versão final da EC 132, uma redação genérica, segundo a qual a União poderá instituir imposto seletivo "sobre produção, extração, comercialização ou importação de bens e serviços prejudiciais à saúde ou ao meio ambiente, nos termos de lei complementar".

A ausência de qualquer referência à extrafiscalidade no texto constitucional não é um detalhe técnico menor: ela abre espaço para que o imposto seletivo seja utilizado não apenas como instrumento regulatório, mas também — e principalmente — como fonte de recomposição orçamentária federal, em substituição ao IPI extinto. O resultado é um tributo que nasce sob o signo da ambivalência — ou, como o denomina Arruda de Andrade, um verdadeiro "retrofit": ao mesmo tempo em que se anuncia como instrumento de indução, serve como peça-chave de recomposição orçamentária.
O paradoxo federativo

Instala-se, assim, um paradoxo federativo de difícil resolução. A base econômica do imposto seletivo é composta por produtos cujo consumo o Estado, em tese, deseja erradicar. Se a política extrafiscal for bem-sucedida, o corolário lógico desse êxito regulatório é a corrosão da base de cálculo do tributo e a consequente queda na arrecadação.

Ao vincular o produto dessa arrecadação ao sistema de repartição de receitas, o desenho institucional cria um incentivo disfuncional: governadores e prefeitos passam a ter interesse velado na manutenção do consumo de bens nocivos.[5] É uma esquizofrenia fiscal: o sistema tributário pune o consumo que o sistema orçamentário secretamente deseja preservar.

A ambivalência do imposto seletivo se aprofunda quando se analisa a rigidez institucional conferida ao novo tributo. A extrafiscalidade exige maleabilidade. O IPI permitia a modulação de alíquotas por ato do Poder Executivo, nos termos do artigo 153, parágrafo 1º, da Constituição.

Essa flexibilidade era o que tornava o IPI um instrumento regulatório eficaz, ainda que imperfeito. O imposto seletivo, ao contrário, teve sua estrutura engessada: a exigência de lei ordinária para fixar alíquotas desloca a gestão do tributo para a arena legislativa, sujeitando-o a processos lentos e a intensas negociações políticas.[6]

Assim, a consequência mais visível da captura política está na composição do Anexo XVII da LC 214/2025. A lista de incidência, que deveria refletir uma matriz técnica e científica sobre os produtos mais prejudiciais à saúde e ao meio ambiente, revela, na prática, o resultado de um intenso processo de negociação. Setores organizados atuaram para blindar determinados produtos da incidência do imposto, inserindo-os na cesta básica ampliada ou obtendo vedação expressa à sua tributação seletiva.[7]

A exclusão de armas e munições é o exemplo mais eloquente. Trata-se de produto cujos danos sociais são amplamente documentados, e cuja tributação seletiva seria plenamente justificável sob a lógica pigouviana. A sua exclusão não encontra amparo em qualquer critério técnico ou científico; ela é o resultado da pressão de um setor economicamente organizado sobre o processo legislativo.[8]

Nesse sentido, mesmo que se superem as distorções políticas, a calibragem técnica das alíquotas permanece um desafio de enorme complexidade. O economista Luiz Guilherme Schymura sintetizou com precisão esse dilema: o único ponto sobre o qual não há margem de dúvida é quanto à insegurança de calibragem do tributo.[9]

O risco de subtributação torna o imposto inócuo do ponto de vista comportamental. O risco de sobretributação, por sua vez, pode gerar regressividade, deslocamento para o mercado informal e incentivos à evasão fiscal.[10]
O que a LC 214 entregou

A Lei Complementar 214 cumpriu seu papel estruturante ao definir as normas gerais do imposto seletivo: a monofasia da incidência, a vedação ao creditamento, a base de cálculo "por fora", os fatos geradores e as hipóteses de não incidência. A opção pela incidência monofásica representa um avanço em termos de simplicidade operacional, ao eliminar a necessidade de mecanismos de crédito e débito ao longo da cadeia econômica. Como esclarece José Maria Arruda de Andrade, a técnica do cálculo "por fora" aproxima a alíquota nominal da carga tributária efetivamente incidente, funcionando como mecanismo de transparência fiscal.[11]

No entanto, a lei complementar não resolveu a contradição central do tributo. A estrutura normativa entregue pela LC 214/2025 é a de um tributo predominantemente arrecadatório, com vocação extrafiscal declarada, mas com instrumentos insuficientes para exercê-la de forma eficaz. O capítulo seguinte será escrito pela lei ordinária que fixará as alíquotas. É nesse momento que o imposto seletivo revelará, de forma definitiva, qual dos seus dois senhores prevalecerá: a extrafiscalidade ou a arrecadação. E é nesse momento que o contencioso tributário ganhará novos e complexos capítulos.
A questão de fundo

O problema do imposto seletivo brasileiro, em última análise, não está apenas na seleção dos bens tributados. Está no fato de que o país desenhou um tributo supostamente indutor dentro de uma engrenagem normativa, arrecadatória e federativa que pode neutralizar parte relevante de sua própria razão de existir. Enquanto o Brasil não resolver a contradição de financiar seu pacto federativo com o "tributo do pecado", o imposto seletivo continuará sendo uma promessa extrafiscal aprisionada em uma armadilha arrecadatória.

O sucesso do imposto seletivo não será medido pelo volume de recursos que ele injetará nos cofres públicos. Será medido pela sua capacidade de se tornar, progressivamente, obsoleto — pela redução do consumo dos bens que tributa. Enquanto esse não for o critério de avaliação adotado pela política fiscal brasileira, o imposto seletivo terá nascido com a alma dividida entre dois projetos incompatíveis: o de transformar comportamentos e o de sustentar o Estado.

Código de Defesa do Contribuinte: um passo de maturação institucional

A aprovação da Lei Complementar nº 225/2026 foi celebrada como um marco na relação entre Fisco e contribuinte. E, de fato, representa um movimento relevante nessa direção. Mais do que pela originalidade, o Código de Defesa do Contribuinte se destaca por tornar mais explícito, no plano normativo, um padrão institucional já reconhecido: o de que administrações tributárias modernas não se legitimam apenas pela capacidade de arrecadar, mas também pela forma como informam, orientam, motivam, revisam e limitam o próprio poder.[1]

A Emenda Constitucional nº 132/2023 já havia apontado nessa direção ao inserir, no art. 145, § 3º, o princípio da cooperação. Com isso, a cooperação deixou de ser apenas linguagem de gestão e passou a integrar formalmente o vocabulário constitucional do sistema tributário. A Lei Complementar nº 225/2026 surge, nesse contexto, como um passo relevante na tradução dessa nova gramática em desenho institucional concreto.
O contribuinte como sujeito de direitos

Esse movimento não é trivial. Durante muito tempo, o debate tributário brasileiro operou como se houvesse apenas dois polos: de um lado, a autoridade estatal para exigir, fiscalizar e sancionar; de outro, a resistência do contribuinte em sede administrativa ou judicial. O novo Código altera parcialmente essa chave ao reforçar que a relação tributária também deve ser estruturada por boa-fé, segurança jurídica, clareza comunicativa e redução da litigiosidade.

Isso insere o debate brasileiro em uma tradição institucional mais ampla, na qual a proteção do contribuinte não é tratada como concessão graciosa, mas como elemento ordinário de uma administração fiscal madura. Nos Estados Unidos, o Taxpayer Bill of Rights consolida direitos como informação, contestação da posição do Fisco e recurso a instância independente de revisão.[2] Na Espanha, a Ley General Tributaria é acompanhada, no plano institucional, por um órgão específico de tutela, o Consejo para la Defensa del Contribuyente.[3] Na Itália, o Statuto dei diritti del contribuente, reforçado pela reforma italiana de 2023, destaca contraditório, proporcionalidade, confiança legítima e contenção do arbítrio administrativo.[4]

Em todos esses modelos, a lógica é semelhante: o contribuinte não é apenas destinatário de deveres, mas sujeito de direitos perante da própria administração tributária. Não se trata, portanto, de enfraquecer o Fisco, mas de submetê-lo a parâmetros mais exigentes de informação, coerência, revisibilidade e equilíbrio institucional.[5]
O mérito do novo Código está na institucionalização de garantias


O principal mérito da LC nº 225/2026 está em afirmar que a legalidade tributária contemporânea não se resume à autorização para exigir tributos, fiscalizar e sancionar. Ela também impõe à administração deveres positivos de qualidade institucional: informar com clareza, orientar previamente, reduzir formalismos desnecessários, respeitar a boa-fé e atuar de modo coerente e previsível.[6]

Esse ponto é central porque aproxima o Brasil de uma compreensão mais madura da relação jurídico-tributária. Em vez de tratar a defesa do contribuinte como obstáculo à eficiência fiscal, o Código a reposiciona como condição de legitimidade da própria atuação arrecadatória. A proteção do contribuinte, nessa chave, não enfraquece o Estado, mas qualifica o exercício do poder de tributar, ao submetê-lo a parâmetros mais exigentes de transparência, inteligibilidade e revisibilidade.

É justamente aí que a nova lei revela um de seus principais valores institucionais. Seu significado não está apenas na reunião, em um único diploma, de direitos e garantias já dispersos no sistema, mas na consolidação normativa da ideia de que o contribuinte deve ser reconhecido como sujeito de direitos também no interior da administração tributária.

Se esse desenho for levado a sério, o Código poderá contribuir para uma mudança relevante de cultura institucional. A relação entre Fisco e contribuinte poderá deixar de ser compreendida apenas sob a lógica da imposição e da reação, para incorporar, de modo mais consistente, deveres de informação, coerência administrativa, contenção do arbítrio e respeito à confiança legítima. É essa, afinal, a marca das experiências estrangeiras mais consolidadas na matéria.
O ponto mais delicado: o devedor contumaz

A principal tensão do novo diploma talvez esteja na inserção do regime do devedor contumaz dentro de um Código que, ao menos nominalmente, deveria ter vocação predominantemente garantística. Reconhecer que há contribuintes cujo modelo de negócio se organiza em torno da inadimplência reiterada pode ser compreensível como política fiscal. O problema está no lugar sistemático escolhido para essa disciplina — e nos efeitos que dela decorrem.

A Portaria Conjunta RFB/PGFN/MF nº 6/2026 reforça essa preocupação ao detalhar critérios de qualificação, procedimento administrativo, publicidade da condição e consequências práticas relevantes. Nesse ponto, o Código deixa de operar apenas como instrumento de proteção do contribuinte e passa a incorporar mecanismos de restrição e efeitos indiretos relevantes.

Não se trata de negar a necessidade de enfrentar comportamentos tributários abusivos. A questão é outra: até que ponto um diploma voltado à defesa do contribuinte pode acomodar, sem perda de coerência interna, um regime de forte carga sancionatória e efeitos que ultrapassam a relação tributária em sentido estrito? Essa é, provavelmente, a parte mais sensível da nova lei, e a que exigirá maior vigilância interpretativa.

É justamente nesse ponto que a nova gramática constitucional precisará demonstrar coerência. Se a proteção do contribuinte vier acompanhada, ao mesmo tempo, de categorias pouco transparentes, efeitos expansivos e revisibilidade limitada, sua promessa institucional tende a se enfraquecer.
Menos euforia, mais maturidade institucional

O Código de Defesa do Contribuinte não representa uma ruptura no direito tributário brasileiro, mas um passo importante no processo de maturação institucional.

O Brasil não inaugurou agora a proteção jurídica do contribuinte, mas deu um passo relevante na sua consolidação no centro do arranjo tributário. O desafio agora não é prático: saber se a administração tributária conseguirá transformar essa nova linguagem em orientação efetiva, previsibilidade real, motivação inteligível e contenção do próprio poder.

Sem proteção jurídica do contribuinte, não há relação tributária verdadeiramente moderna. Há apenas fiscalização exercida sob nova roupagem.

STJ tem recorde de repetitivos tributários em 2025; maioria é pró-contribuinte

1ª Seção do tribunal julgou 14 temas tributários no último ano de presidência da ministra Regina Helena Costa

A 1ª Seção do Superior Tribunal de Justiça (STJ) encerrou 2025 com um marco histórico no julgamento de recursos repetitivos, especialmente em matéria tributária. Entre os 47 repetitivos analisados pelo colegiado especializado em Direito Público, 14 foram tributários, dos quais nove tiveram teses favoráveis aos contribuintes e cinco ao fisco.

O número segue a tendência de crescimento já percebida em 2024, quando a 1ª Seção julgou 13 repetitivos tributários, contra seis nos anos de 2023 e 2022, três em 2021 e quatro em 2020. O desempenho também se destaca no contexto geral: no somatório dos quatro colegiados do STJ, houve 100 temas afetados e 79 julgados em 2025, configurando recorde da Corte.

Para a tributarista Rebeca Drummond de Andrade Müller, sócia do Tourinho Leal Drummond de Andrade Advocacia, o volume de julgamentos reflete uma mudança relevante no funcionamento da Corte. “A Primeira Seção tem demonstrado uma agilidade incomum nos últimos anos. Esse aumento expressivo de repetitivos, especialmente em matéria tributária, mostra um tribunal mais ativo e com maior domínio técnico das controvérsias fiscais”, avalia.

Conheça o JOTA PRO Tributos, plataforma de monitoramento tributário para empresas e escritórios com decisões e movimentações do Carf, STJ e STF

Entre os julgamentos de maior impacto, destacam-se os temas relacionados a PIS e Cofins, como a tributação na Zona Franca de Manaus, os reflexos desses tributos na base de cálculo do IPI e as discussões envolvendo o Perse, todos com efeitos diretos no fluxo de caixa e na segurança jurídica das empresas. Além disso, decisões sobre JCP, ISS de sociedades uniprofissionais e IPTU na alienação fiduciária repercutem fortemente na rotina fiscal de grupos empresariais, instituições financeiras e profissionais liberais.

A maioria de teses pró-contribuintes, segundo Müller, “enfraquece a ideia de que o STJ decide sistematicamente em favor da arrecadação”. “Mesmo ministros tradicionalmente vistos como mais alinhados ao Fisco têm adotado uma postura técnica, com decisões que buscam segurança jurídica”, afirmou.

Confira a lista dos temas decididos pela 1ª Seção este ano, com seus números de referência, objetos da controvérsia e resultados:

Pró-contribuinteTema 1239 – Incidência de PIS e Cofins na Zona Franca de Manaus

Tema 1158 – Obrigação solidária de credor no pagamento de IPTU de imóvel alienado

Tema 1247 – Direito a creditamento de IPI sobre produto final não tributado, imune ou sujeito à alíquota zero

Tema 1350 – Mudança do fundamento legal do crédito na CDA

Tema 1323 – ISS em alíquota fixa para sociedades uniprofissionais

Tema 1319 – Dedução de JCP da base de cálculo do IRPJ e da CSLL

Tema 1317 – Novo pagamento de honorários após parcelamento que inclui a cobrança

Tema 1273 – Prazo decadencial em mandado de segurança sobre tributo sucessivo

Tema 1224 – Dedução de contribuições extraordinárias

O STJ também decidiu abrir um processo de revisão, ainda sem análise de mérito, dos Temas 65, 66 e 67, que tratam dos empréstimos compulsórios da Eletrobras. Os processos, julgados em 2009, definiram que a correção monetária e os juros devem ser contados da restituição a menor dos valores de empréstimos compulsórios. A companhia alega que houve erro na contagem dos votos sobre o termo inicial dos denominados juros reflexos. Segundo a Eletrobras, isso estaria gerando distorções na aplicação do repetitivo e fomentando gastos elevados pela empresa, com consequência financeira de R$ 4,8 bilhões.

Pró-fiscoTema 1248 – Única CDA para execuções fiscais com débitos de anos distintos

Tema 1283 – Exigência de cadastro prévio no Cadastur para que as empresas tenham acesso aos benefícios do Perse

Tema 1342 – Contribuição previdenciária sobre a remuneração de jovem aprendiz

Tema 1371 – Arbitramento da base de cálculo do ITCMD

Tema 1304 – ICMS e PIS/Cofins na base de cálculo do IPI

Ao JOTA, a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN) destacou vitórias nos temas 1283, 1304 e 1385, o qual atuou como amicus curiae pela possibilidade de a Fazenda Pública recusar oferta de fiança bancária ou seguro-garantia oferecidos em garantia de execução fiscal de crédito tributário.

Ainda, êxitos “obtidos em leading cases de matérias inéditas enfrentadas pelo Tribunal, como a incidência de IRPJ e de CSLL sobre os juros de mora decorrentes de depósitos compulsórios por instituições financeiras junto ao BACEN (RESP 2.167.201/SP) e a incidência de IRPF sobre valor de multa de colaboração premiada pago por ex-empregadora em favor de ex-empregado (RESP 2.052.858/RJ)".

Projeções para 2026

O ano de 2026 tende a preservar o ritmo acelerado de julgamentos observado em 2025. A presidência da 1ª Seção será transmitida ao ministro Gurgel de Faria, que assim como a atual presidente, ministra Regina Helena Costa, é considerado um especialista em Direito Tributário. Fontes ouvidas pelo JOTA elencam Faria como um magistrado com perfil técnico e apego à legalidade e à segurança jurídica.

Interlocutores consideram que isso pode contribuir para que a atenção do colegiado permaneça voltada para controvérsias fiscais e para a afetação de novos temas nessa área, com a fixação de teses obrigatoriamente seguidas por todos os demais tribunais do país, exceto o Supremo Tribunal Federal (STF).

Para o tributarista Luiz Eduardo Costa Lucas, sócio do Martinelli Advogados, o cenário exige atenção redobrada dos contribuintes. “Quase metade dos temas tributários que estão parados nas cortes superiores envolve discussões que tratam da incidência de contribuições como PIS e Cofins, tributos importantes e que pesam no fluxo de caixa de empresas de vários setores”, destaca.

Na avaliação de tributaristas, 2026 será um dos anos mais estratégicos da última década, com o início da transição da reforma tributária, e um possível aumento no contencioso. A pauta do colegiado já reúne discussões de elevada repercussão econômica e jurídica, que devem ser retomadas ou ter início ao longo do próximo ano:Tema 1385 – Possibilidade de recusa de fiança ou seguro garantia na execução de crédito (com vista)

Tema 1373 – IPI na base de cálculo do PIS e da Cofins (com vista)

Tema 1339 – Créditos de PIS/Cofins para postos de combustíveis (com vista)

Tema 1312 – PIS/Cofins na base de cálculo do IRPJ e da CSLL (adiado para 11/02/2026)

Tema 1390 – Validade do teto de 20 salários mínimos para outras contribuições (pautado para 11/02/2026)

Tema 1369 – Cobrança de ICMS/Difal à luz da Lei Kandir (pautado para 11/02/2026)

Temas já afetados que podem ser pautados:Tema 1263 – Definir se a oferta de seguro garantia tem o efeito de obstar o encaminhamento do título a protesto e a inscrição do débito tributário no Cadin

Tema 1275 – Legitimidade de terceiros para integrar o polo passivo de ação judicial em que se discute a relação jurídico-tributária e/ou repetição de indébito entre o contribuinte e a União

Tema 1287 – Incidência do IRRF sobre os recursos remetidos ao exterior para pagamento de serviços prestados, sem transferência de tecnologia, por empresas domiciliadas em países com os quais o Brasil tenha celebrado tratado internacional para evitar a bitributação

Tema 1276 – Exclusão da base de cálculo das contribuições ao PIS/Cofins do montante da CPRB considerando a identidade dos fatos geradores dos tributos

Tema 1335 – Variações patrimoniais decorrentes de diferença de correção monetária sobre aplicações financeiras na base de cálculo do PIS/Cofins

Tema 1363 – Equiparação da Nota Fiscal Eletrônica à Guia de Informação e Apuração do ICMS (Difal) para a constituição do crédito tributário

Tema 1364 – Possibilidade de apuração de créditos de PIS/Cofins em regime não cumulativo sobre o valor do ICMS incidente sobre a operação de aquisição

Tema 1372 – Incidência de PIS/Cofins sobre o ICMS-Difal

Projeto que prevê a a regulamentação da arbitragem tributária no país avança no Congresso

A Câmara aprovou, na última terça-feira (11/11), o PLP 124/2022, que trata da solução consensual de conflitos, altera dispositivos do processo administrativo fiscal e estabelece os percentuais das multas tributárias. O projeto, elaborado pela comissão de juristas criada em 2022 para atualizar o processo administrativo e tributário, deve voltar ao Senado.

Uma das maiores inovações do PLP é permitir que a arbitragem tributária seja regulamentada no país. O texto prevê que “lei especial autorizará a arbitragem especial tributária e aduaneira”, cuja sentença será vinculante e produzirá os mesmos efeitos que uma decisão judicial.

Para Jayne Albuquerque, fundadora e diretora do Centro de Consensualidade em Matéria Tributária e Aduaneira (CCMT) e sócia do CMRC Law, ainda que o modelo proposto não reproduza integralmente os parâmetros da Lei 9.307/1996, a Lei de Arbitragem, o texto “sinaliza um avanço importante na direção de um contencioso mais técnico, cooperativo e orientado à solução de conflitos”.

“A inclusão desses dispositivos inaugura um novo campo de experimentação normativa e abre caminho para que, a partir da prática e da regulamentação futura, se desenvolvam modelos mais sofisticados e alinhados aos princípios arbitrais, fortalecendo a eficiência e a cooperação no âmbito tributário”, destaca.

Em relação às multas, o PLP, que altera trechos do Código Tributário Nacional (CTN), define os percentuais máximos das penalidades aplicadas em razão do descumprimento de obrigações principais e acessórias. O texto estabelece o percentual de 100% em casos de fraude, sonegação ou conluio, 150% se há reincidência e 75% nas demais hipóteses.

Ainda, a proposta prevê que as penalidades poderão ser reduzidas a partir do comportamento do contribuinte. Por exemplo, haverá uma diminuição de 50% a 20% da penalidade a depender do momento do pagamento —se antes do prazo para apresentação de impugnação administrativa ou da inscrição em dívida ativa— e da forma de pagamento, se integral ou parcelada. Os descontos serão ainda maiores caso o contribuinte participe de programas de conformidade.

Em relação ao limite máximo das multas, segundo o advogado Caio Quintella, sócio da Nader Quintella Advogados, a grande novidade é o fato de o PLP trazer os percentuais, que já são usados a nível federal, para uma lei nacional, que deve ser seguida pelos demais entes. Ainda, em relação à redução de penalidades, Quintella salienta que a fixação no CTN dá mais força ao instituto, que já é aceito pela Receita.

“[O PLP] incorpora [ao CTN] toda uma evolução no sentido de adoção de razoabilidade, calibração e proporcionalidade das penas, que beneficia o contribuinte inclusive retroativamente”, destaca.

Outra alteração está na necessidade de a administração tributária seguir os precedentes firmados pelos tribunais superiores em recursos repetitivos ou repercussões gerais. Hoje apenas o Judiciário é obrigado a seguir os entendimentos, o que significa que em último caso os contribuintes podem receber autuações relacionadas a temas já pacificados, tendo que recorrer à Justiça para reverter a cobrança.

Já em relação ao processo administrativo tributário, que na esfera federal é analisado em última instância pelo Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (Carf), o PLP 124 define quais elementos devem necessariamente constar no auto de infração. Itens como a descrição clara dos fatos, o dispositivo legal infringido, a penalidade aplicada e a determinação da exigência fiscal devem necessariamente estar presentes.

O texto também define os prazos e recursos cabíveis às partes, além das situações em que a administração deverá revogar seus próprios atos. Ainda, o PLP estipula o sobrestamento de processos nos casos em que os tribunais superiores tiverem determinado a suspensão coletiva de ações judiciais para a resolução do tema por meio de precedente qualificado.

Comissão de juristas

O PLP 124 é um dos projetos resultantes de uma comissão de juristas criada em 2022, presidida pela ministra Regina Helena Costa, do Superior Tribunal de Justiça (STJ). Em setembro daquele ano, o grupo apresentou oito propostas ao Senado, que trazem, entre outros pontos, um Código de Defesa do Contribuinte e promovem alterações nas soluções de consulta à Receita.

O tributarista e professor na UERJ Marcus Lívio Gomes foi relator do PLP na comissão de juristas. Para ele, o CTN é uma das leis mais bem elaboradas do sistema tributário brasileiro, mas alguns aspectos precisavam ser adaptados à nova realidade jurisprudencial e legislativa.

De acordo com Gomes, o projeto traz mudanças estruturais, como a incorporação de normas gerais do processo administrativo tributário para disciplinar as três esferas da federação e promover a harmonização do processo administrativo fiscal federal, estadual e municipal. Outro pilar do projeto é a chegada de métodos adequados de solução de conflitos, como a mediação e a nova figura da arbitragem tributária aduaneira, com objetivo de diminuir a litigância.

“A introdução da arbitragem tributária aduaneira traz um mecanismo exitoso do Direito Privado e que hoje só existe em Portugal, mas com características distintas. O Brasil é o segundo país em número de arbitragem do mundo. O uso desse instituto no Direito Tributário permitirá que Fazenda e contribuintes, através da indicação de árbitros, sem intervenção do Poder Judiciário, possam resolver controvérsias interpretativas, integrativas e valorativas, sobre a relação jurídico-tributária”, afirmou ao JOTA.

Para ele, trata-se de uma mudança paradigmática “saindo do processo judicial e da esfera da discussão administrativa para ingressar numa esfera de autocomposição voluntária das partes”.

PL 2.486

Esse não é o único projeto em tramitação relacionado à arbitragem na tributária. O tema também é abordado no PL 2.486/2022, aprovado pelo Senado em junho de 2024 e atualmente esperando por análise pela Câmara.

Jayne Albuquerque salienta que o PL é alvo de críticas por prever um “modelo híbrido de arbitramento administrativo com aparência arbitral”. Ela destaca, entretanto, que em países como Portugal a arbitragem fiscal também se distancia da arbitragem comercial, e ambos sistemas coexistem de forma eficiente.

“[O debate sobre a arbitragem tributária] representa um passo simbólico e institucional importante, demonstrando que o país [Brasil] começa a reconhecer a necessidade de métodos alternativos de resolução de conflitos tributários e aduaneiros, pautados pela técnica, celeridade e cooperação”, opina.

Os números relacionados à arbitragem tributária em Portugal foram expostos pela coordenadora do departamento jurídico do Centro de Arbitragem Administrativa (CAAD), Tânia Carvalhais Pereira, durante participação no evento Aconcarf Itinerante, realizado em 8 e 9 de outubro em Lisboa. Segundo Pereira, em 2024 os tribunais administrativos e fiscais (TAF) receberam 2155 processos, enquanto 1424 casos foram encaminhados à arbitragem. Ainda, em 2023 o tempo médio de tramitação de impugnações judiciais foi de 58 meses. Já nos tribunais arbitrais tributários os casos levaram em média 4 meses e 15 dias até a sua resolução.

O sistema português permite que causas de até € 10 milhões sejam julgadas por meio de arbitragem. Apesar da limitação, porém, apenas 6,6% dos casos analisados passam de €1 milhão, de acordo com os dados apresentados. A grande maioria - cerca de 79,1% —envolvem até € 275 mil. Ao JOTA, Pereira afirmou que a rapidez na tramitação faz com que contribuintes com casos de menor valor prefiram a arbitragem.

Para Albuquerque, do CCMT, a reforma aumenta ainda mais a necessidade de existência de uma arbitragem tributária, já que o novo sistema gerará disputas interpretativas e tensionamentos federativos. “É justamente nesse cenário que a arbitragem tributária ganha protagonismo. Trata-se de um instrumento técnico, especializado e, na maior parte das vezes, mais célere para a resolução de controvérsias complexas, evitando que divergências interpretativas se convertam em litígios judiciais de longa duração e elevado custo econômico e institucional”, diz.

STJ afasta prescrição intercorrente em processo administrativo fiscal

Por unanimidade, a 1ª Turma do Superior Tribunal de Justiça (STJ) rejeitou a aplicação da prescrição intercorrente a um caso que implicaria na perda do direito da Fazenda Nacional de cobrar um crédito tributário em razão de paralisação do processo na Receita Federal. Os ministros entenderam que a jurisprudência do STJ tem se consolidado no sentido de não aplicar a prescrição por ausência de norma específica.

O julgamento foi iniciado em 1º de abril de 2025, mas foi suspenso por pedido de vista do ministro Benedito Gonçalves, feito logo após o voto do relator, que conheceu parte do recurso especial e, nesta, negou-lhe provimento.

Kukina destacou não caber à Corte analisar a alegada violação ao princípio constitucional da razoável duração do processo por esta ser matéria reservada à apreciação do Supremo Tribunal Federal (STF).

No caso concreto, a empresa Transportes Mobiline Ltda argumentou que o processo ficou parado por mais de cinco anos e acusou o Tribunal Regional Federal da 4ª Região (TRF4) de omissão. Este considerou não haver “a incidência da prescrição intercorrente em sede de processo administrativo fiscal, por ausência de previsão normativa específica".

O caso foi julgado no REsp 2109509.

PGFN: dispensa de garantia após voto de qualidade não depende de dívida ativa

A Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN) alterou, na última terça-feira (5/8), as regras sobre a dispensa de garantia para casos decididos por voto de qualidade no Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (Carf). A Portaria 1.684/2025 elimina a exigência de inscrição do crédito em dívida ativa como requisito para que o contribuinte possa solicitar o benefício.

As alterações atualizam a regulamentação do artigo 4º da Lei 14.689/2023 (Lei do Carf), que permite a dispensa de garantia em casos decididos a favor da Fazenda Nacional após a aplicação do voto de qualidade. A nova norma altera a Portaria PGFN 95/2025, publicada em janeiro. Segundo especialistas, embora corrija lacunas do texto anterior, a norma também impõe novas exigências aos contribuintes.

Para o tributarista Felipe Kneipp Salomon, sócio do Levy & Salomão Advogados, uma das principais mudanças é a possibilidade de requerer a dispensa logo após o fim do contencioso administrativo, sem a obrigação de aguardar a inscrição do crédito pela PGFN. Antes, essa exigência poderia colocar o contribuinte em situação de irregularidade fiscal e até inviabilizar o próprio benefício, caso permanecesse mais de 90 dias sem regularização.

Ainda assim, Salomon observa que o novo texto não esclarece qual será o status fiscal do contribuinte durante o período de análise do pedido, que pode se estender por até 30 dias. “Não é razoável que fique [em situação de irregularidade]”, disse.

Outro ponto relevante é a possibilidade de os contribuintes pedirem o levantamento de depósitos judiciais realizados entre a publicação da Lei 14.689/2023 e a sua regulamentação, em janeiro deste ano. Segundo Salomon, durante esse intervalo diversos contribuintes ficaram sem base normativa para requerer a dispensa. Diante disso, recorreram ao Judiciário com pedidos de liminar para suspender a exigibilidade do crédito, e, em caso de indeferimento, acabaram oferecendo garantia por meio de seguro ou depósito judicial.

A nova norma também corrige um outro ponto criticado por tributaristas: a exigência de apresentação de bens livres e desimpedidos. Antes, essa documentação era exigida já no momento do pedido. Com a nova redação, a exigência passa a valer apenas se houver decisão desfavorável ao contribuinte na primeira instância administrativa.

Por outro lado, entre os pontos considerados negativos para os contribuintes está a retirada das multas de mora do alcance da dispensa, que agora abrange apenas os juros, além da inclusão da exigência de regularidade em relação ao Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS).

Para Bernardo Leite, do ALS Advogados, não poderia a PGFN vincular a análise da regularidade fiscal a algo que não é considerado tributo e “não integra o conceito de regularidade fiscal previsto na lei”. "Todas as alterações eram pedidos dos contribuintes, mas tivemos mudanças ruins também, que acabam restringindo a dispensa e criando limitações em desacordo com a lei”, comentou.

A nova portaria também traz outros dois esclarecimentos relevantes, segundo Leite. Em primeiro lugar, ela explicita que a concessão da dispensa não impede a emissão da Certidão Positiva com Efeitos de Negativa (CPEN), eliminando dúvidas sobre os efeitos fiscais da medida. Além disso, ela estabelece que, nos casos de execução fiscal, caberá à PGFN comunicar a concessão da dispensa e requerer a intimação do contribuinte para apresentação de embargos.

Procurada, a PGFN apontou que, em relação à previsão de intimação para apresentação de embargos à execução, a nova norma apenas explicita um procedimento já adotado quando há crédito garantido em execução fiscal. Sobre a exclusão das multas de mora do alcance da dispensa disse que não se trata de uma restrição, mas um ajuste redacional, já que esse tipo de crédito, vindo de decisão favorável à Fazenda por voto de qualidade, não possui multa de mora. Questionada sobre a vinculação de regularidade com o FGTS para acesso ao benefício, a Procuradoria apontou como fundamento o artigo 27 da Lei 8.036/1990, que prevê a necessidade de regularidade para acesso a certidões e benefícios.