Princípios que devem orientar o sistema de sanções do IBS e da CBS

Construção de um sistema de penalidades eficaz e justo para o IBS e CBS exige uma ruptura com o passado

A recente Emenda Constitucional 132 trouxe uma reforma significativa na tributação sobre o consumo no Brasil, buscando simplificação, transparência e neutralidade através da criação do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e da Contribuição Social sobre Bens e Serviços (CBS). No entanto, a eficácia plena deste novo sistema depende não apenas da legislação material, mas também da forma como as sanções tributárias serão concebidas e aplicadas. O Projeto de Lei Complementar (PLP)108 trata das sanções desse novo sistema. Entretanto, as normas previstas no texto proposto parecem instituir sanções inadequadas por serem excessivamente casuísticas e não sistemáticas, introduzirem complexidade, e sancionarem o sujeito passivo em duplicidade.[1]

Tal como fez a Emenda Constitucional 132, torna-se necessário reformular o sistema de sanções, adotando um novo paradigma que seja focado não em sancionar o sujeito passivo, mas sim em estimular a sua conformidade com as leis tributárias. Visando a contribuir para o debate acerca da formulação do sistema de sanções do IBS e da CBS, o presente artigo divide-se em duas partes. Na primeira, são apresentados os princípios que, de acordo com a Constituição, devem orientar a instituição de tal sistema. Na segunda, são descritas propostas embrionárias formuladas por Júlio Oliveira e José Tostes e apresentadas recentemente no evento Summit do Núcleo de Estudos Fiscais da FGV, coordenado pelo Professor Isaías Coelho.[2]

Princípios informadores do Sistema de Sanções IBS/CBS

Assim como todo o Sistema Tributário Nacional, também o Sistema de Sanções do IBS/CBS é informado pelos princípios da legalidade e da segurança jurídica. De um lado, o princípio da legalidade encontra-se previsto no inciso II do art. 5º da Constituição Federal: “Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: (...) II – ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei.” Reveste-se ainda de especial relevância no âmbito tributário por força do disposto no inciso I do art. 150, da Constituição Federal: “Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: I – exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça.” De outro lado, o princípio da segurança jurídica permeia toda a Constituição e busca assegurar a confiança, previsibilidade e a cognoscibilidade das normas jurídicas.

Aplicados às multas tributárias, tais princípios exigem que a lei que instituir sanções relacione todas as obrigações acessórias do sujeito passivo. Isso quer dizer que as leis complementares do IBS e da CBS, tanto a Lei Complementar 214 (LC 214), quanto a lei complementar eventualmente aprovada decorrente do Projeto de Lei Complementar 108 (PLP 108), veiculem uma norma jurídica completa, composta pela norma primária dispositiva e pela norma secundária sancionadora. Isso porque a norma primária dispositiva sem a norma secundária resta quase como exigência moral sem sanção institucionalizada. A norma secundária sancionatória sem a norma primária revela-se arbitrária, pois não é possível precisar o tipo da infração sem a determinação legal de qual obrigação da norma primária (obrigação acessória) foi descumprida.

A norma que imputa ao sujeito passivo a sanção (e.g. a multa) é como o crime no direito penal: uma conduta (ação ou omissão) ilícita, típica, antijurídica e culpável. Neste tema das obrigações acessórias, o fato antijurídico é o descumprimento específico de uma obrigação acessória: sem a definição legal da obrigação acessória, portanto, o tipo da infração fica vazio, sujeito à arbitrariedade do aplicador.[3]

Por exemplo, imagine-se a seguinte norma primária dispositiva “Se ocorrer o fato gerador, então, o fornecedor é obrigado a solicitar a emissão da nota fiscal do IBS ao Comitê Gestor”. A obrigação acessória, aqui, é “solicitar a emissão da nota fiscal do IBS ao Comitê Gestor”. A infração é o não adimplemento da obrigação acessória ex vi do art. 62 da Lei Complementar 214/2025. Logo, a norma secundária a ser veiculada no PLP 108 deveria ser: “dado o fato da não emissão da nota fiscal (infração, i.e., fato antijurídico), então deve ser a multa de 20% do valor do tributo devido (multa, valor exemplificativo)”. Portanto, antes de desenhar as multas, o legislador tem o dever de definir quais são as obrigações acessórias.

Em outras palavras, o legislador não pode primeiro criar a norma sancionatória por lei para depois “inventar” as obrigações acessórias. Aliás, sem a definição anterior da norma primária dispositiva da obrigação acessória é IMPOSSÍVEL definir o tipo da infração: “infração a que?”. A definição prévia e legal da obrigação acessória por lei, é condição necessária para o desenho e para a tipologia do fato antijurídico da infração que é antecedente lógico da multa da norma sancionatória.

O mais grave: sem a definição expressa de todas as “obrigações acessórias”, mediante lei, ainda neste ano de 2025, restará prejudica a eficácia do art. 348 da LC 214: “Em relação aos fatos geradores ocorridos de 1º de janeiro a 31 de dezembro de 2026: (...) § 1º Fica dispensado o recolhimento do IBS e da CBS relativo aos fatos geradores ocorridos no período indicado no caput em relação aos sujeitos passivos que cumprirem as obrigações acessórias previstas na legislação.” Ora, se todas as obrigações acessórias não se encontrarem expressamente instituídas e definidas em lei, restará prejudicado o teste em 2026, fundamental para mensurar a base do nosso sistema e garantir transição do sistema PIS/Cofins para o sistema CBS, sem aumento de carga tributária.

Além dos princípios da legalidade e da segurança jurídica, outros princípios constitucionais informam a instituição do Sistema de Sanções IBS/CBS. Daniela Gueiros delimitou-os em sua apresentação: simplicidade, transparência, justiça tributária, cooperação, proporcionalidade, razoabilidade, congruência, ausência de prejuízos, proibição de sanção política e proibição de confisco.

O princípio da simplicidade exige que as obrigações e multas estejam dispostas de modo claro, conciso e objetivo. Não se deve penalizar o contribuinte por obrigações impossíveis, incompreensíveis ou que não acarretem prejuízo ao fisco. Na formulação do Sistema de Sanções IBS/CBS, a concretização da simplicidade deve se dar por meio de regras facilmente compreensíveis, evitando exigir-se repetidamente a mesma informação do sujeito passivo.

O princípio da transparência exige que as informações sejam acessíveis e compreensíveis ao contribuinte e ao aplicador da lei. Isso inclui a disponibilização das leis e regulamentos de forma pública e clara, em nítida contraposição à dificuldade atual de encontrar e entender as regras atinentes à tributação sobre o consumo. Na formulação do Sistema de Sanções IBS/CBS, a concretização da transparência pode ocorrer através de plataformas online que divulguem informações ao sujeito passivo e facilitem o processo de revisão e contestação das multas. Também deve-se esclarecer o contribuinte acerca de quais são os seus direitos e de como pode exercê-los.

O princípio da justiça tributária requer uma aplicação equitativa das sanções. Infrações similares devem ser tratadas com o mesmo grau de gravidade e sancionados de igual modo, enquanto infrações distintas devem ser sancionadas de modo distinto. Na formulação do Sistema de Sanções IBS/CBS, os critérios para distinguir os tipos de infrações devem ser objetivos, relacionados à conduta do sujeito passivo, e não aos aspectos que lhe são intrínsecos. De igual modo, deve-se evitar o apelo a elementos subjetivos como dolo, fraude ou simulação. Ademais, as sanções devem estar atreladas à obrigação descumprida, não ao valor da operação realizada pelo sujeito passivo.

O princípio da cooperação abrange tanto a colaboração entre o fisco e o contribuinte para a conformidade, quanto a cooperação entre a União, Estados e Municípios na administração do IBS/CBS. Na formulação do Sistema de Sanções IBS/CBS, é crucial evitar a tripla imposição de penalidades pelos diferentes entes federados para a mesma operação realizada pelo sujeito passivo. Isso exige unificação da fiscalização e do julgamento administrativo. A cooperação também deve se manifestar na relação com contribuintes em compliance, que atuam como parceiros do sistema na arrecadação do IBS/CBS. Além disso, a criação de canais de comunicação claros e abertos são essenciais para a concretização desse princípio. Nesse sentido, considerando a hipossuficiência técnica do contribuinte, é recomendável que a linguagem a ser adotada em tais canais seja acessível, especialmente para o consumidor final, que é quem arca com o ônus financeiro do imposto.

O princípio da proporcionalidade exige que as sanções sejam adequadas (aptas a alcançar o objetivo pretendido, como punir a infração ou dissuadir futuras violações), necessárias (sejam o menos gravosas possível para atingir o fim almejado) e proporcionais em sentido estrito (promovam o fim a que se destinam sem prejudicar em demasia outras finalidades constitucionais relevantes). Na formulação do Sistema de Sanções IBS/CBS, a concretização da proporcionalidade sinaliza a adoção de normas tributárias pautadas em percentuais proporcionais à gravidade do ilícito, que distingam, por exemplo, entre infrações formais (e.g., atraso na entrega de declarações) e infrações materiais (e.g., sonegação fiscal), aplicando multas mais brandas às primeiras. Outra possibilidade é a adoção de multas fixadas em faixas (e.g., 5% a 10% do valor do tributo devido), permitindo que a autoridade fiscal ajuste a penalidade ao caso concreto, considerando fatores como reincidência, porte do contribuinte e impacto econômico.

O princípio da razoabilidade exige que as sanções sejam justas e equilibradas em relação ao caso concreto. Daí a relevância de se considerar o contexto da infração, a sua gravidade, a capacidade econômica do contribuinte e os objetivos da sanção. Na formulação do Sistema de Sanções IBS/CBS, a concretização do princípio da razoabilidade pode exigir que o sistema de sanções preveja atenuantes para os contribuintes bem-intencionados e sanções mais duras para os maus pagadores, tratando os primeiros de forma mais simples e colaborativa. Nesse sentido, deve-se ainda destacar que uma medida possível para a implementação desse princípio é a relevação total ou parcial das multas nos casos em que a infração for praticada por mero equívoco do sujeito passivo ou por divergência interpretativa.

O princípio da congruência exige a existência de uma correlação ou vínculo lógico entre a conduta do contribuinte e a sanção que lhe é aplicada. Liga-se, ainda, ao dever de garantir o devido processo legal e a ampla defesa para que o sujeito passivo seja julgado exclusivamente pela conduta que lhe é imputada no auto de infração, sem surpresas ou alterações que visem manter a sanção por razões subjetivas ou arbitrárias. Na formulação do Sistema de Sanções IBS/CBS, a concretização do princípio da congruência demanda que as condutas elencadas como ilícitas tenham vínculo de racionalidade e conexão com as obrigações/deveres exigidos no direito material. Ademais, a aplicação de multas pela autoridade fiscal deve ser devidamente fundamentada e motivada, citando o preceito específico relativo à multa aplicada. Isso quer dizer que tem a autoridade fiscal o ônus de comprovar a satisfação das condições necessárias e suficientes para a aplicação da sanção.

O princípio da ausência de prejuízos prescreve que as sanções sejam utilizadas apenas para punir comportamentos do contribuinte que lesionam a administração tributária ou a arrecadação, e não como mecanismo para reduzir arbitrariamente os direitos do sujeito passivo. Na formulação do Sistema de Sanções IBS/CBS, a concretização do princípio da ausência de prejuízos pode se dar por meio do afastamento de multas nos casos em que não se vislumbra qualquer prejuízo à administração tributária ou à arrecadação. Por exemplo: se o contribuinte descumprir o dever de prestar informação, mas o fisco tiver acesso àquela informação por outros meios e isso não prejudicar a fiscalização, então a multa deve ser afastada.

O princípio da proibição de sanção política proíbe a utilização de sanções tributárias como medidas coercitivas que restringem o exercício das atividades econômicas do contribuinte e são utilizadas simplesmente como meio de induzir ou forçar o pagamento de tributos ou dívidas fiscais pendentes. Na formulação do Sistema de Sanções IBS/CBS, a concretização do princípio da proibição de sanção política proíbe a imposição de multas como meio de obstar o acesso a tribunais administrativos ou judiciais para discutir a legitimidade de determinada autuação (é o que ocorre, por exemplo, se há uma redução de multa para quem não discute administrativamente o auto de infração lavrado, o que equivale, economicamente, a uma sanção para quem o discute). Além disso, referido princípio proíbe que as sanções sejam direcionadas à pessoa física como forma de compelir o cumprimento da obrigação tributária devida pela pessoa jurídica.

O princípio da proibição do confisco proíbe a imposição de multas tributárias tão elevadas a ponto de equivaler à apropriação total ou significativa do patrimônio ou da renda do contribuinte, comprometendo sua capacidade de manutenção econômica ou o desenvolvimento da sua atividade empresarial. Na formulação do Sistema de Sanções IBS/CBS, a concretização do princípio da proibição do confisco reforça a necessidade de evitar sobreposição de multas e de fixar critérios pautados na gravidade da conduta do sujeito passivo, e não na sua operação ou elementos que lhe sejam intrínsecos.

Propostas para a criação do Sistema de Sanções IBS/CBS

Descritos os princípios informadores do Sistema de Sanções IBS/CBS, é chegado o momento de apresentar as propostas embrionárias formuladas por Júlio Oliveira e José Tostes e apresentadas recentemente no evento SUMMIT do Núcleo de Estudos Fiscais da FGV, coordenado pelo Professor Isaías Coelho.[4]

A proposta de Júlio Oliveira para a revisão do PLP 108

Júlio Oliveira apresentou uma proposta estruturada em “Dez mandamentos” a serem observados para a instituição de sanções e juros do Sistema IBS/CBS, com o objetivo de provocar a reflexão e contribuir para um sistema sancionador mais adequado aos novos tributos. Esses mandamentos buscam superar as falhas do modelo atual, pautado excessivamente no paradigma da punição e que se mostrou ineficaz e gerador de litígios desnecessários. Os dois mandamentos para um sistema sancionador mais sensato foram assim enunciados:

“1. Distinga com habilidade o mau e o bom contribuinte! Onde todos são tratados como sonegadores, todos não se importarão em sê-lo!”

O primeiro ponto crucial levantado é a necessidade de distinguir com habilidade o bom e o mau contribuinte. O sistema atual tende a tratar todos como sonegadores, o que, paradoxalmente, não estimula a conformidade tributária. Júlio argumenta que se a regra geral é tratar todos da mesma forma (como sonegadores), isso desincentiva aqueles que buscam a conformidade. A tendência mundial é implementar programas de transparência e governança tributária, aproximando autoridades fiscais e contribuintes. O novo sistema do IBS/CBS, com sua maior fluidez de informações, deveria trazer mecanismos mais eficientes para distinguir a postura de conformidade. Essa distinção é fundamental para a segurança jurídica e a previsibilidade. Contribuintes que demonstram uma postura nítida de conformidade tributária deveriam ser considerados de maneira diferente.

“2. Não utilizarás as sanções tributárias como mecanismo de aumento de arrecadação tributária! Multa não é tributo, mas meio para fomentar o seu recolhimento!”

Um mandamento central é que as sanções tributárias não deveriam ser utilizadas como mecanismo para aumentar a arrecadação. A multa não é tributo, mas um meio para fomentar o seu recolhimento. O objetivo do IBS/CBS é simplificação, racionalização, transparência e geração de cidadania, não aumento de carga tributária. Portanto, a função primordial da sanção deveria ser retomada: desestimular a conduta inadequada. Um sistema sancionador simplificado é ótimo tanto para o contribuinte quanto para o Estado, pois torna mais claro o que está em desconformidade.

“3. Seja sensato na criação de multas elevadas! O que é impagável não tem relevância jurídica e social.”

Júlio defende a busca por um sistema sancionador simplificado. No entanto, essa simplicidade não significa tipos genéricos que permitam enquadrar qualquer conduta como punível. Há um debate sobre a tipicidade das infrações, com alguns defendendo tipos mais abertos (comparando ao direito penal) e outros a necessidade de maior especificação. Júlio expressa preocupação com a criação de sanções abstratas antes mesmo da definição das obrigações acessórias. Ele argumenta que, embora não se queira uma multa para cada obrigação acessória, é preciso ter uma ideia da essência dessas obrigações para criar uma dosimetria adequada da sanção. As sanções deveriam abranger uma série de condutas relacionadas às obrigações acessórias, mas não se antecipar a obrigações ainda inexistentes. Um sistema sancionador simples deveria ser harmônico e transparente.

“4. Crie uma linguagem punitiva que seja um convite à conformidade! As infrações devem ser claras e lógicas para a formação de um sistema tributário harmônico e justo.”

De acordo com Júlio, outro mandamento chave é a sensatez na criação de multas elevadas, pois o que é impagável não tem relevância jurídica e social. Multas muito altas não geram mais conformidade, mas sim a sensação de que não serão pagas. Essa prática leva a programas de parcelamento e anistia, que desautorizam e enfraquecem o sistema. O direito não consegue regular o impossível. A conformidade tributária passa longe de multas muito elevadas.

“5. Antes da aplicação de sanções tributárias, admoestarás o contribuinte para saneamento de irregularidades.”

Júlio propõe que, antes da aplicação das sanções, deve-se buscar o saneamento de irregularidades junto ao contribuinte. Esta seria uma tendência internacional, que permite que o contribuinte acate o entendimento do Estado e inicie um diálogo, tornando a relação fisco-contribuinte mais transparente e republicana. A punição viria apenas no momento seguinte, caso o contribuinte não regularize a sua situação.

“6. Fomente e acredite que um sistema tributário minimamente harmônico e desestimulador de litígios é o melhor caminho para a conformidade tributária!”

Para Júlio, fomentar e acreditar em um sistema tributário minimamente harmônico e desestimulador de litígios é o melhor caminho para a conformidade tributária. As infrações deveriam ser claras e lógicas para formar um sistema harmônico e justo. A coerência lógica do sistema geraria conformidade. Multas elevadas, confusas e sem propósito levariam ao litígio.

“7. Seja modesto na criação de infrações! Do contrário a conformidade tributária será um desafio tão distante que se tornará inatingível.”

De acordo com Júlio, a sanção tributária deveria ser graduada conforme a natureza da infração, a intenção do infrator e o potencial grau lesivo ao Erário. Isso significa que o sistema do IBS/CBS deveria evitar multas que levassem em consideração o valor da operação. O que se quer atingir é o tributo que deixou de ser arrecadado, não o valor da operação. Punir com base no valor da operação é, na prática, criar um novo tributo sobre um ato ilícito, o que contraria o Código Tributário Nacional.

“8. Observarás o princípio da consunção na aplicação de sanções tributárias.”

De acordo com Júlio, a simplificação das sanções também implica observar o princípio da consunção, evitando-se a criação de inúmeros tipos de multas sobrepostas. O princípio da consunção significa que a conduta meio é absorvida pela conduta final. Não faria sentido, assim, punir separadamente obrigações acessórias se conduta final já está sendo punida. De igual modo, não faria sentido a adjetivação das multas (moratória, punitiva, isolada, e.g.), para a aplicação de sanções cumulativas.

“9. Nunca se aproveite da força do Estado para criar um sistema de terror tributário e nunca use os tributos ou as sanções tributárias para confiscar ou inviabilizar os negócios da iniciativa privada! Não haverá frutos para o Estado se as árvores forem cortadas ou demasiada/inadequadamente podadas.”

Para Júlio, é fundamental nunca se aproveitar da força do Estado para criar um sistema de terror tributário ou usar sanções para confiscar ou inviabilizar negócios. O valor da sanção não deveria, assim, superar o valor da obrigação principal, uma vez que multas elevadas e confiscatórias inviabilizariam o exercício da atividade econômica do contribuinte.

“10. Evite ao máximo criar programas de regularização fiscal a cada ano ou período previsível! A prática reiterada de aplicação destas anistias/remissões enfraquece o sistema tributário e destrói o caráter coercitivo das normas jurídico-tributárias. Além de maltratar os bons contribuintes-cidadãos.”

Na visão de Júlio, a prática reiterada de anistias e remissões enfraqueceria o sistema do IBS/CBS, destruindo o caráter coercitivo das normas e maltratando os bons contribuintes. Quando o perdão é a regra, não há punição efetiva.

As sugestões de José Tostes para a revisão do PLP 108

José Tostes, com sua vasta experiência na Receita Federal, também contribuiu com sugestões específicas para a revisão do capítulo de multas e penalidades do IBS/CBS no PLP 108. Seus pontos convergem com os princípios e mandamentos já discutidos, reforçando a necessidade de um novo olhar sobre o tema. Para ele, as propostas de revisão devem estar alinhadas aos princípios da Emenda Constitucional 132, como simplicidade, transparência, neutralidade, isonomia e cooperação. Este alinhamento é fundamental para garantir que as normas de penalidade sirvam aos objetivos da reforma tributária como um todo. A seguir, os pontos que merecem mais atenção, de acordo com José Tostes.

Revisão das sanções e obrigações acessórias essenciais

Tostes sugere a revisão das sanções relacionadas às obrigações acessórias, com foco naquelas que efetivamente impactam o cálculo ou a arrecadação do tributo. Isso corrobora a preocupação expressa por Júlio Oliveira sobre a necessidade de calibrar as multas com base na importância das obrigações acessórias.

Proporcionalidade e razoabilidade dos níveis de multa

Assim como Júlio, Tostes enfatiza a revisão dos níveis de multa para garantir proporcionalidade e razoabilidade, evitando efeitos confiscatórios. Multas excessivas são ineficazes e geram passivos impagáveis.

Clareza nas regras de aplicação e interpretação

É crucial estabelecer regras claras para a aplicação e interpretação das penalidades, reduzindo a subjetividade e o contencioso. Isso ecoa os apelos por simplicidade, transparência e objetividade nos critérios de aplicação.

Promoção do diálogo e cooperação

Tostes reforça a importância de promover o diálogo e a cooperação entre a administração tributária e os contribuintes, especialmente os bons contribuintes. Isso se alinha ao princípio da cooperação e ao mandamento de admoestação prévia de Júlio.

Simplificação do processo de cobrança

A simplificação do processo de cobrança, incluindo mecanismos de regularização administrativa facilitaria o exercício da atividade econômica do contribuinte e poderia aumentar a eficiência da arrecadação, sem depender de multas punitivas

Padronização entre os entes federados

Por fim, a padronização de procedimentos e critérios entre a União, Estados e Municípios é defendida como essencial para garantir tratamento isonômico aos contribuintes. Isso mitigaria o risco de conflitos e múltiplas sanções para a mesma conduta, uma preocupação central na discussão.

Conclusão

Os princípios informadores do Sistema de Sanções do IBS/CBS revelam pressupostos mínimos que devem obrigatoriamente observados pelo legislador infraconstitucional para a instituição de multas e sanções no âmbito desses novos tributos.

A análise das propostas de Júlio Oliveira e José Tostes revela a existência de forte convergência de ideias sobre a necessidade de um sistema sancionador do IBS/CBS radicalmente diferente do modelo atual. O consenso aponta para a urgência de abandonar a abordagem punitiva e arrecadatória, para que se passe a focar em princípios como simplicidade, transparência, justiça, cooperação, proporcionalidade, razoabilidade e proibição do confisco.

As propostas destacam a importância de distinguir entre bons e maus contribuintes, usar sanções para fomentar a conformidade e não a arrecadação, ser sensato com multas elevadas, admoestar antes de punir, simplificar tipos e aplicar a consunção, evitar multas sobre o valor da operação, coibir o terror tributário e o confisco, e abolir a prática de programas de regularização fiscal reiterados.

Complementarmente, a ênfase nos princípios de transparência (incluindo acesso a direitos), justiça com critérios objetivos, cooperação entre entes e com contribuintes, proporcionalidade (evitando arbitrariedade, sanção política e impedimento de defesa), ausência de prejuízo como critério, e a proibição de confisco aplicada às multas, reforçam a visão de um sistema que busca uma relação mais saudável e eficiente entre fisco e contribuinte.

As sugestões de José Tostes validam essas preocupações e oferecem um caminho pragmático para a revisão do PLP 108, pautado no alinhamento com a EC 132, na revisão das sanções às obrigações essenciais, na proporcionalidade, clareza, cooperação, simplificação da cobrança e padronização entre os entes.

Em suma, a construção de um sistema de penalidades eficaz e justo para o IBS e CBS exige uma ruptura com o passado, baseada em princípios sólidos que promovam a conformidade através da clareza, equidade e cooperação, em vez do medo e da inviabilização. O sucesso da reforma tributária depende, em grande medida, da incorporação dessas propostas na legislação complementar.

Aumento na CSLL dos bancos é mais injusta que tributação mínima, opinam especialistas

Proposta do PP à compensação proposta no PL 1.087/2025 é criticada por ter impacto 'pulverizado', com repasse ao consumidor final

A proposta do Partido Progressista (PP) de promover uma elevação na CSLL dos bancos para compensar o aumento da faixa de isenção do Imposto de Renda Pessoa Física (IRPF) vem angariando críticos entre players que acompanham de perto a questão tributária no país. Ao JOTA, tanto representantes dos contribuintes quanto um integrante da Receita apontaram que a ideia acaba sendo mais injusta do que apenas a tributação das grandes fortunas, já que, na prática, faz com que um número maior de pessoas físicas arque com o aumento de carga.

O tema também movimenta fortemente o governo Luiz Inácio Lula da Silva (PT), que nos bastidores já admite ceder parcialmente neste flanco. A leitura é que, desde que esteja garantida a cobertura da conta do benefício para a classe média, há disposição de negociar mexidas no projeto que vierem a ser propostas pelo Congresso, mesmo que isso signifique começar a nova tributação em algum nível acima dos R$ 50 mil originalmente propostos ou mexer na escadinha que coloca a alíquota de 10% acima de R$ 120 mil mensais.

CSLL dos bancos

A proposta apresentada pelo presidente do PP, senador Ciro Nogueira (PI), prevê o aumento de 5% da CSLL dos bancos, impactando 17 instituições financeiras com lucro superior a R$ 1 bilhão. O texto também pretende elevar de R$ 50 para R$ 150 mil a faixa de renda que terá uma alíquota mínima de IRPF e prevê a revisão de isenções tributárias concedidas pela União, com redução de forma linear. Entre os exemplos citados estão os benefícios para rádios e TVs em função da veiculação de programas eleitorais.

Críticos à proposta, porém, apontam que, no final das contas, um aumento na CSLL das instituições financeiras seria repassado aos consumidores, “pulverizando” a alta na carga. Ao JOTA, um integrante da Receita salientou que a tributação mínima a quem recebe a partir de R$ 50 mil mensais faria com que menos pessoas físicas arcassem com a compensação do aumento da faixa de isenção do IR. O governo estima que a medida afetará 141 mil pessoas físicas - 0,13% dos contribuintes do IRPF - e que o maior impacto será aos contribuintes com renda anual a partir de R$ 1 milhão.

A alternativa elencada pelo PP foi caracterizada como “muito ruim” pelo advogado Daniel Loria, sócio do Loria Advogados e ex-diretor da Secretaria Extraordinária da Reforma Tributária do Ministério da Fazenda. “Não enxergo justificativa para essa alíquota maior para banco do que para empresa, é natural que ele repasse isso no custo aos seus consumidores. Nunca vi banco perder dinheiro, nem diminuir lucro”, afirmou o tributarista no dia 7 de abril, durante participação na quarta edição do Congresso Internacional de Direito Tributário do Instituto de Aplicação do Tributo (IAT).

Apesar de tecer elogios ao projeto do governo, Loria acredita que o PL poderia ter revisto a isenção a títulos financeiros. “Outro tema que eu falo bastante, mas que não é muito popular, são os ativos financeiros isentos, CRI [Certificado de Recebíveis Imobiliários], CRA [Certificados de Recebíveis do Agronegócio], LCI [Letra de Crédito Imobiliário], LCA [Letra de Crédito do Agronegócio]. Nós queremos mesmo manter esse incentivo fiscal gigantesco para alguns setores específicos escolhidos pelo Congresso Nacional em detrimento de outros?”, questinou.
Reações à proposta original

Do jeito que foi enviada ao Congresso, a compensação levanta outras críticas. Tributaristas apontam que a tributação dos dividendos, prevista no PL 1.087/2025, deveria vir acompanhada de uma redução nas alíquotas do Imposto de Renda da Pessoa Jurídica (IRPJ), ideia que tem repercutido no Congresso. O relator do PL 1087/2025, deputado Arthur Lira (PP-AL), afirmou que cogita resgatar o PL 2337/2021, proposto pelo ex-ministro da Fazenda Paulo Guedes, que prevê, além da tributação dos dividendos, a redução da carga corporativa, que hoje está em 34% para a maioria das empresas.

A ideia de mexer no IRPJ, porém, é vista como ineficiente pela Fazenda. Em almoço promovido pela Frente Parlamentar do Empreendedorismo (FPE) no final de março, o secretário de reformas econômicas do Ministério da Fazenda, Marcos Pinto, ressaltou que estudos mostram que uma tributação mais elevada na pessoa física não inibe investimentos ou a poupança.

Também participante do congresso promovido pelo IAT, a advogada Karem Jureidini Dias, sócia do Rivitti e Dias Advogados, acredita que o PL peca, entre outros pontos, por retirar do cálculo da renda da pessoa física apenas o ganho de capital, os rendimentos recebidos acumuladamente e a herança e doação pela legítima. “Tudo aquilo que é isento, inclusive indenização e aposentadoria, tudo que é [tributado] exclusivamente na fonte entra no cálculo para saber se a pessoa tem ou não capacidade contributiva”, diz.

A tributarista destaca que a doação entra no cálculo para identificar se a renda mensal da pessoa física ultrapassa os R$ 50 mil. O fato pode gerar um problema futuro, já que essas hipóteses também são tributadas pelo Imposto de Transmissão Causa Mortis e Doação [ITCMD].

“[O projeto] quis fechar os planejamentos abusivos de alguém que trabalha com doação quando é uma compra e venda, mas não pode generalizar e retirar todas as doações. A maioria é legítima”, diz.

Repercussões do aproveitamento de créditos de ICMS sobre bens intermediários

Embora a discussão pareça ter alcançado um desfecho no STJ, o Conselho de Contribuintes do Rio de Janeiro decide de forma desfavorável

O aproveitamento dos créditos de ICMS referentes à aquisição de bens intermediários é tema que gera amplo debate nas esferas judicial e administrativa. Isso porque tais materiais, ainda que essenciais para as atividades-fim das empresas, não são integralmente consumidos ou vinculados ao produto que será comercializado.

Historicamente, pela sistemática do crédito físico, admitia-se apenas o creditamento de materiais que fossem decompostos no processo industrial e que se incorporassem fisicamente ao produto final do estabelecimento. Esse foi o entendimento adotado pelo artigo 31, III do Convênio ICM 66/88[1]. A lógica é oposta ao chamado regime de crédito financeiro, que permite que qualquer insumo utilizado na produção seja imediatamente creditado.

Com a promulgação da Lei Complementar 87/96 (Lei Kandir), a não cumulatividade de ICMS foi alterada por meio de seus artigos 19 e 20[2]. Os dispositivos admitem até mesmo o creditamento dos bens destinados ao uso e consumo ou ao ativo permanente do estabelecimento, muito embora o artigo 33, I tenha criado limitação temporal a essa aplicação[3].

O direito à tomada de crédito foi, portanto, deliberadamente ampliado com a mudança legislativa. Prova disso se extrai da própria justificativa ao Projeto de Lei Complementar 95/96, de autoria do deputado Antônio Kandir, que identifica que a norma abole a distinção entre o crédito físico e o crédito financeiro para tornar o ICMS mais compatível com a sua função econômica.

Apesar da alteração normativa, mantiveram-se as discussões entre contribuintes e autoridades fiscais sobre o enquadramento de determinadas mercadorias como bens intermediários ou bens de uso e consumo.

Nesse contexto, as Fazendas Estaduais continuaram sustentando que, para que a mercadoria fosse passível de creditamento, deveria ser integrada fisicamente ao produto final e consumida integral e instantaneamente no processo produtivo, aplicando a ultrapassada sistemática de crédito físico do Convênio ICM 66/88.

Jurisprudência do STJ no julgamento do EAREsp 1.775.781/SP

Em resposta à controvérsia, o Superior Tribunal de Justiça (STJ) proferiu uma decisão significativa em 11 de outubro de 2023, ao julgar os Embargos de Divergência em Agravo em Recurso Especial 1.775.781/SP[4]. Nessa ocasião, a Corte estabeleceu que é “cabível o creditamento referente à aquisição de materiais (produtos intermediários) empregados no processo produtivo, inclusive os consumidos ou desgastados gradativamente, desde que comprovada a necessidade de sua utilização para a realização do objeto social da empresa – essencialidade em relação à atividade-fim.”

O voto da ministra relatora Regina Helena Costa examinou a possibilidade de creditamento do ICMS com base no conceito de insumo, destacando a essencialidade e relevância, conforme discutido no julgamento do leading case sobre o tema, REsp 1.221.170/PR.

Nesse contexto, é fundamental que o produto adquirido funcione como um componente estrutural e inseparável do processo produtivo, ou que sua ausência comprometa a qualidade, quantidade e/ou suficiência do produto final. Mesmo que o produto intermediário não seja absolutamente indispensável para a elaboração do produto, ele deve integrar o processo de produção de maneira significativa.

Com base nesse entendimento, o STJ uniformizou a interpretação de que o desgaste gradual do produto não desqualifica sua essencialidade no processo produtivo. Portanto, os produtos adquiridos para a consecução do objeto social da empresa não são classificados como de uso e consumo do estabelecimento e, assim, não estão sujeitos à limitação temporal prevista no artigo 33, I, da Lei Kandir.

Tema 633 do STF, distinguishing e decisões posteriores

Em 8 de novembro de 2023, o Supremo Tribunal Federal (STF) discutiu o direito ao creditamento do ICMS decorrente da aquisição de bens de uso e de consumo empregados na elaboração de produtos destinados à exportação, independentemente de regulamentação infraconstitucional.

A Suprema Corte retomou a dicotomia entre a utilização do crédito físico e do crédito financeiro, compreendendo que a Emenda Constitucional 42/2003 consagrou o crédito físico para fins do princípio da não cumulatividade que rege o ICMS.

Entendemos que é importante trazer este julgamento à luz da presente discussão, vez que, embora o STF tenha retomado a ideia de que o crédito do ICMS é necessariamente vinculado ao crédito físico, é imprescindível fazer a distinção entre o decidido pelo STF e o entendimento firmado pelo STJ.

Debruçando-se sobre os aspectos constitucionais, o STF analisou estritamente a aquisição de bens de uso e consumo no processo produtivo de mercadorias a serem exportadas para fins da manutenção dos créditos do ICMS com base da imunidade constitucional. Por outro lado, o STJ, dentro de sua competência infraconstitucional, analisou diretamente a qualificação de materiais adquiridos para a consecução do objeto social da empresa.

Ainda que a decisão do STJ não tenha sido tomada em sede de recurso repetitivo, não ensejando observância obrigatória aos processos que tratam sobre o tema, mapeamos acórdãos posteriores do tribunal que confirmaram o entendimento[5]. Além disso, decisões do próprio STF, tomadas após o julgamento Tema 333, consideram que o tema é infraconstitucional[6].

Posicionamento do TJRJ

No Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro (TJRJ), as decisões posteriores ao julgamento do EAREsp 1.775.781/SP são, em sua maioria, favoráveis aos contribuintes, adotando o critério da essencialidade para o reconhecimento da possibilidade de creditamento de ICMS na aquisição de insumos (0012548-46.2015.8.19.0028, 0007664-95.2020.8.19.0028, 0002800-14.2020.8.19.002, 0025338-75.2017.8.19.0001, 0008181-03.2020.8.19.0028).

Os votos também estabelecem distinguishing entre as hipóteses em análise e o Tema 633 do STF, tendo em vista que o julgamento diz respeito ao ICMS decorrente da aquisição de bens de uso e de consumo empregados na elaboração de produtos destinados à exportação.

Posicionamento do Conselho de Contribuintes do Rio de Janeiro

Ainda que a jurisprudência majoritária do STJ e do TJRJ convirjam na permissão do creditamento de ICMS para produtos intermediários, o entendimento não tem prevalecido no Conselho de Contribuintes do Rio de Janeiro (CCERJ).

No órgão administrativo, os conselheiros continuam defendendo que a tomada de créditos depende da participação intrínseca do insumo no processo produtivo da empresa pela incorporação ao produto final e consumo integral e imediato.

Nesse sentido, adotam a sistemática do crédito físico sem sequer mencionar o entendimento do STJ sobre o tema, utilizando como base o Parecer Normativo estadual 10/75, que é anterior ao Convênio ICM 66/88 e à própria Lei Kandir. A título ilustrativo, é possível destacar as decisões proferidas nos processos E-04/211/009545/2021; E-04/037/100301/2018; E04/211/373/2020 e E04/211/22320/2019.

Embora existam decisões favoráveis[7], observa-se que a discussão tem sido desenvolvida de forma casuística. Apesar da essencialidade e relevância dos produtos para o processo produtivo, o conselho frequentemente desconsidera esses aspectos ao qualificar produtos intermediários.

Em vez disso, tende a reclassificar esses produtos como materiais destinados a uso e consumo, desqualificando assim a possibilidade de crédito.

Conclusão

A discussão sobre o creditamento de bens intermediários no âmbito do ICMS é complexa e historicamente contenciosa. Após a decisão do STJ no julgamento do EAREsp 1.775.781/SP, observa-se um cenário mais favorável para os contribuintes.

Essa decisão reforça a adoção de uma abordagem mais ampla aos bens classificados como intermediários, permitindo que, desde que comprovada a necessidade desses insumos para a realização do objeto social da empresa, eles possam ser creditados, independentemente de serem consumidos de forma imediata ou ao longo do tempo.

No entanto, a controvérsia persiste, especialmente no âmbito administrativo, como evidenciado pelas decisões do CCERJ, que desconsideram a amplitude adotada pelo STJ para qualificar insumos como produtos intermediários. Em contraste, o TJRJ tem adotado uma postura favorável aos contribuintes, alinhando-se ao entendimento do STJ.

Embora a discussão pareça interminável, à primeira vista, a reforma tributária mina essa controvérsia histórica ao implementar a não cumulatividade plena do IBS no art. 156-A, VIII da CRFB/88[8], proporcionando um sistema tributário mais justo e eficiente.

[1] Art. 31 Não implicará crédito para compensação com o montante do imposto devido nas operações ou prestações seguintes:

III - a entrada de mercadorias ou produtos que, utilizados no processo industrial, não sejam nele consumidos ou não integrem o produto final na condição de elemento indispensável a sua composição.

[2] Art. 19. O imposto é não-cumulativo, compensando-se o que for devido em cada operação relativa à circulação de mercadorias ou prestação de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação com o montante cobrado nas anteriores pelo mesmo ou por outro Estado.

Art. 20. Para a compensação a que se refere o artigo anterior, é assegurado ao sujeito passivo o direito de creditar-se do imposto anteriormente cobrado em operações de que tenha resultado a entrada de mercadoria, real ou simbólica, no estabelecimento, inclusive a destinada ao seu uso ou consumo ou ao ativo permanente, ou o recebimento de serviços de transporte interestadual e intermunicipal ou de comunicação.

[3] Art. 33. Na aplicação do art. 20 observar-se-á o seguinte:

I – somente darão direito de crédito as mercadorias destinadas ao uso ou consumo do estabelecimento nele entradas a partir de 1º de janeiro de 2033.

[4]

[5] Agravo em REsp nº 2330503/RS, AgInt no AgInt nos EDs em REsp nº 2054083/RJ, AgInt no REsp nº 2136604/SP e Agravo em REsp nº 2621584/RJ.

[6] Ag.reg. no RE com Agravo ARE 1.498.590, de 26/08/2024 e Ag.reg. no RE com Agravo ARE 1.500.291, de 02/09/2024.

[7] Processos nº SEI-040037/000062/2023 e nº E-04/038/100029/2018.

[8] Art. 156-A. Lei complementar instituirá imposto sobre bens e serviços de competência compartilhada entre Estados, Distrito Federal e Municípios.

§ 1º O imposto previsto no caput será informado pelo princípio da neutralidade e atenderá ao seguinte

VIII - será não cumulativo, compensando-se o imposto devido pelo contribuinte com o montante cobrado sobre todas as operações nas quais seja adquirente de bem material ou imaterial, inclusive direito, ou de serviço, excetuadas exclusivamente as consideradas de uso ou consumo pessoal especificadas em lei complementar e as hipóteses previstas nesta Constituição.

TJDFT suspende eleição para representantes dos municípios no Comitê Gestor do IBS

O juiz Paulo Cerqueira Campos, da 11ª Vara Cível de Brasília do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios (TJDFT), suspendeu, em decisão liminar, as eleições para os representantes dos municípios no Conselho Superior do Comitê Gestor do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS). A decisão atende a um pedido da Frente Nacional dos Prefeitos (FNP), que disputa espaço no colegiado com a Confederação Nacional de Municípios (CNM).

O magistrado considerou que a CNM atuou de forma unilateral ao aprovar regras do processo eleitoral sem a participação da FNP, violando artigo 483 da LC 214/2025 – que regulamentou a reforma tributária e o Comitê Gestor do IBS. A norma determina que as regras das eleições devem ser elaboradas em conjunto pelas duas entidades. Leia a íntegra da decisão.

No último domingo (13/4), a CNM recorreu da decisão, mas o desembargador Mário-Zam Belmiro Rosa negou o pedido.

Com a decisão, ficam suspensos os efeitos das deliberações em reunião da Comissão Eleitoral, realizada em 8 de abril, que aprovou regulamento, edital de convocação e calendário eleitoral das eleições. Contudo, o magistrado autorizou deliberações futuras desde que elas contem com a presença das duas entidades.

Entenda o caso

O processo judicial marca uma nova etapa na disputa entre as duas principais entidades municipalistas do país – a Confederação Nacional dos Municípios (CNM) e a Frente Nacional dos Prefeitos (FNP) – por espaço nas eleições que definirão os representantes dos municípios no Conselho Superior do Comitê Gestor do Imposto sobre Bens e Serviços

O órgão terá 54 membros titulares: 27 indicados pelos estados e 27 eleitos pelos municípios. A disputa reside na definição de 13 dos 27 assentos do colegiado. Essas vagas são definidas mediante votação proporcional à população dos municípios.

A eleição estava prevista para o dia 23 de abril, com o prazo final para inscrição de chapas encerrado em 14 de abril. A FNP afirma que havia acordo com a CNM para ficar com essas vagas, enquanto a confederação ocuparia os 14 assentos definidos por voto igualitário entre os municípios.

Por outro lado, a CNM alega que a FNP se retirou formalmente da Comissão Eleitoral por e-mail na data da reunião, em 8 de abril. Também desmentiu alegação de que haveria um acordo entre as duas entidades para que a CNM abrisse "mão de concorrer a vagas do conselho".

Entidades reagem

A CNM criticou, em nota, a decisão da FNP "de evadir e tumultuar o processo eleitoral". Para a entidade, a FNP obteve a suspensão da eleição com argumentos "falaciosos e descontextualizados" e que apenas "deu continuidade ao processo eleitoral após a FNP decidir não participar com o objetivo de estagnar o processo eleitoral legalmente estabelecido".

O conselho acusou a FNP de "evadir" o processo eleitoral após prever derrota. "Ao notar que poderia perder as eleições, a Frente simplesmente levantou da mesa de debate e decidiu sair do processo, tentando agir no 'tapetão' para tirar da CNM o seu direito de concorrer de forma democrática", diz a nota.

Em contraponto, a Frente Nacional dos Prefeitos afirmou que o pedido à Justiça foi "objetivo" e aceito nas primeira e segunda instâncias para invalidar "as decisões unilaterais tomadas por representantes da CNM em 8/4". A entidade enfatizou, em nota, que "a organização do processo eleitoral para o Conselho Superior do CGIBS deve ser realizada conjuntamente entre FNP e CNM".

O processo tramita com o número 0718870-09.2025.8.07.0001 no TJDFT.

Mitos e verdades sobre o split payment, a grande novidade da reforma tributária

Vivemos na era digital em que a informação é abundante, mas a clareza e a profundidade escassas. Não há tempo para se aprofundar, assim surgem informações rasas e/ou descontextualizadas. Não foi diferente com o split payment, a grande novidade da reforma.

Novidade apenas na gestão tributária, porque na economia digital, como os marketplaces e os serviços financeiros, o split payment, ou pagamento segregado é uma realidade antiga e bem consolidada.

O split payment nada mais é que incluir no sistema que processará os pagamentos as regras de divisão desse pagamento entre todos os sujeitos envolvidos na operação comercial/jurídica. Então para ilustrar: em um compra no marketplace, o pagamento feito pelo consumidor na plataforma é único, mas ele é dividido, via sistema de gestão do marketplace entre os elos da operação:

• marketplace,
• vendedor,
• transportador e
• meios de pagamento.

O mesmo ocorre nas operações via cartão de crédito e meios de pagamento, que se utilizam da sistemática do repasse, como meio de proteção e eficiência do sistema financeiro, que determina a segregação dos recursos destinados à liquidação entre os diversos participantes, para reduzir gastos com fiscalização e evitar a necessidade de garantias entre as partes.

A lógica da economia digital é incluir no código do sistema, as regras jurídicas das relações econômicas. A confiança é provida por tecnologia, tornando o adimplemento a regra do sistema.

O split payment coloca a tributação do consumo na era da tecnologia da informação, ao incluir mais uma informação (a do tributo a ser retido) nesse sistema da economia digital, que já funciona dividindo a parte líquida de cada um dos envolvidos.

A eficiência e os benefícios do split payment parecem estar claros em comparação a um sistema declaratório e dependente do comportamento ético dos envolvidos, com fiscalização repressiva e alto custo de conformidade.

No entanto, o novo gera desconfiança, por insegurança e desconhecimento. Assim, há manifestações descontextualizadas que afirmam que o split payment não deu certo na União Europeia e que por isso não deveria ser adotado no Brasil. Há também os céticos quanto à capacidade de o Brasil ser vanguardista na tecnologia do split payment fiscal.

Como estudei a viabilidade do split payment no Brasil como pesquisa de mestrado, sinto-me no dever de comentar algumas dessas informações.

Em 2020, início do mestrado, quase nada se falava sobre split payment no Brasil, nem nos projetos de reforma existentes à época: PEC 45/2019 e a PEC 110/2019.

Desse modo, fui buscar experiências internacionais que tivessem testado a possibilidade de retenção do tributo do consumo nos meios de pagamento.

A maioria das propostas de reforma dos métodos de cobrança do IVA estudadas tinham como principal foco o comércio online internacional, palco de grandes evasões.

Nesses estudos destacam-se o professor Van Zyl da África do Sul e a professora Marie Lamensch da Bélgica, que sugeriram a adoção dos operadores financeiros como os melhores elos da operação transfronteiriça para coletar os impostos

No tocante às demais iniciativas de split payment de IVA, podemos dizer que as iniciativas se concentram em dois modelos primordiais:split payment com contas segregadas, em que há 2 pagamentos: um para uma conta de IVA do vendedor aberta exclusivamente para o recebimento e pagamento de IVA e outro para uma conta corrente geral do vendedor. Este foi o testado na União Europeia, representado na figura abaixo.

Na União Europeia foram ou são usuários dessa espécie de split payment com contas segregadas: Itália, Polônia e Romênia e Bulgária. Em nenhum desses países o split payment foi obrigatório para todas as operações, por limitações operacionais e políticas dos países e da União Europeia

Esse split payment de contas segregadas que foi analisado em concreto pelo relatório da Deloitte, encomendado pela União Europeia em 2017. Na Europa não havia na época do estudo nenhum modelo de retenção direta nos meios de pagamento em funcionamento. A íntegra do relatório pode ser encontrada no endereço aqui indicado

A conclusão do estudo realizado pela Deloitte, no ano de 2017, foi no seguinte sentido:

Os resultados da análise não encontraram fortes evidências de que os benefícios do pagamento parcelado superariam seus custos. [...] No entanto, a análise feita é altamente dependente da concepção específica das opções políticas [...] Portanto, um design diferente do mecanismo de pagamento parcelado (split payment) (por exemplo, escopo diferente ou escolhas tecnológicas) podem chegar a resultados consideravelmente diferentes.

As conclusões do estudo se basearam:no estado da arte da tecnologia disponível até o momento (2017);

na estrutura das Administrações Tributárias dos distintos países componentes do bloco econômico, muitos dos quais sequer têm notas fiscais eletrônicas em tempo real;

nas obrigações acessórias dos negócios europeus nos diversos países e

em uma análise teórica do split payment de IVA usando a infraestrutura dos meios de pagamento, já que não há nenhum modelo implantado de fato na Europa.

Por isso, tais conclusões não são aplicáveis irrefletidamente ao Brasil. A estrutura da administração tributária brasileira está muito à frente das administrações europeias em termos de modernização do reporte fiscal e de coleta de dados dos mais variados elos da cadeia de consumo, incluindo meios de pagamento e marketplaces.

Certamente, o custo administrativo de adaptar a União Europeia e padronizar as administrações tributárias de 27 países-membros para uma coleta de IVA em tempo real é muito maior que no Brasil.

O sistema tributário brasileiro já tem o caminho pavimentado para a implantação de tecnologia de retenção de tributo em tempo real, pois tem um eficiente e elogiado sistema de reporte fiscal e um moderno sistema financeiro.split payment via retenção no meio de pagamento: no segundo modelo de split o comprador faz um único pagamento e depois o sistema de processamento de pagamentos divide o pagamento entre o tributo e o valor do produto ou serviço.

A retenção e cobrança do IVA é uma informação a mais a ser processada pela indústria de meios de pagamentos, que usa a própria infraestrutura de compensação financeira já existente.

Esse tipo de split payment é uma realidade em países como Equador, Argentina, República Dominicana e Peru e foi também estudo de consulta pública no Reino Unido, com foco no e-commerce. O que difere o split payment brasileiro dos adotados pelos países acima é a evolução dos modelos existentes baseados nas críticas aos modelos já implementados.

Uma das principais críticas que se fazia no modelo do split payment de contas segregadas era a questão do fluxo de caixa, porque o valor de IVA para conta segregada era o valor incidente na venda. No modelo tradicional o comerciante recebe o valor do tributo incidente na venda e ao fim do mês recolhe a diferença entre o valor do IVA das vendas e do IVA crédito das aquisições.

Já a crítica ao modelo da retenção nos meios de pagamento como o da Argentina se refere ao fato de que a retenção é apenas de um valor reduzido e fixo de IVA, tornando, portanto, necessário a manutenção do sistema de declaração fiscal e checagem ao fim do mês. Reduz, mas não evita a chance do tax gap.

No Brasil, em razão da tecnologia de reporte fiscal avançada e da evoluída indústria de pagamentos, está se construindo um sistema que pretende resolver esses dois problemas.

O split superinteligente, previsto no artigo 32, §3º da LC 214/2025 pretende em tempo real reter apenas a diferença entre tributos IVA (IBS e CBS) incidentes na venda e os créditos de IVA do vendedor.

O split inteligente, artigo 32, §4º pretende reter o valor incidente na venda, mas em 3 dias úteis devolver a diferença e o split simplificado, artigo 33, permite a retenção do IVA por uma média de mercado, que reflita a alíquota real (débitos-créditos) incidente atualmente.

A criação dessas 3 espécies de split payment visa primordialmente resolver a questão do fluxo de caixa. Ademais, essa infraestrutura tecnológica será fornecida pelo próprio Estado, a fim de evitar que os meios de pagamentos tenham que saber o valor de tributo a reter, que será dado pelo sistema da Receita Federal e do Comitê Gestor do IBS.

O sistema brasileiro conta ainda com a vantagem da redução enorme do custo de conformidade e obrigações acessórias, pois essa arrecadação automatizada e centralizada permitirá o fornecimento de uma declaração pré-preenchida de IBS e CBS aos contribuintes, tal qual existente hoje no IRPF.

Por essas razões, vejo com bastante otimismo e realismo o sucesso do split payment brasileiro e acredito no potencial de nossos técnicos e na congregação de esforços entre o setor público e a iniciativa privada para fazer esse sistema ser uma referência para o mundo de otimização do sistema tributário.

Equilíbrio e representatividade na gestão do IBS

A Frente Nacional de Prefeitas e Prefeitos (FNP) está comprometida com a implementação da reforma tributária. Para isso defende a composição, a representatividade, a transparência e a segurança jurídica no processo eleitoral que elegerá os representantes municipais para o Conselho Superior do Comitê Gestor do Imposto sobre Bens e Serviços (CG-IBS).

Um dos pilares da reforma tributária, o IBS unifica o ICMS (estadual) e o ISS (municipal) em um único imposto, simplificando o sistema tributário e tornando-se a maior fonte de arrecadação do país, com receita estimada em R$ 1 trilhão ao ano.

O Conselho Superior será a instância máxima do CG-IBS, com previsão orçamentária anual de R$ 5 bilhões. Dentre outras funções, terá a responsabilidade de distribuir a arrecadação do novo imposto entre estados e municípios. Por isso, sua composição é estratégica para o país e, sobretudo, para os municípios.

Dos 54 membros titulares do Conselho Superior, 27 serão indicados pelos estados e os outros 27, eleitos pelos municípios. Coube à FNP e à Confederação Nacional dos Municípios (CNM) a responsabilidade pela organização do processo eleitoral.

A Constituição Federal, em seu artigo 156-B, define que os chefes do Poder Executivo são os eleitores de um processo eleitoral eletrônico que se organiza por meio de votações em chapas.

Na primeira votação, serão eleitos 14 representantes e seus respectivos suplentes, onde o voto de cada prefeito ou prefeita contabiliza um voto. Na segunda, para eleger 13 representantes e suplentes, o voto de cada município será contabilizado em número equivalente à sua respectiva população.

Portanto, o texto constitucional não deixa dúvidas. Estão destacadas 14 cadeiras para expressar a legítima voz da maioria dos municípios do país (60% dos municípios brasileiros, mais de 3,3 mil, têm até 15 mil habitantes). As outras 13 cadeiras, por sua vez, revelam-se como o espaço para os municípios mais populosos e menos numerosos (os 400 municípios mais populosos do país, menos de 10% das cidades, concentram 60% da população).

A FNP, entidade suprapartidária com 36 anos de atuação em nome das capitais, médias e grandes cidades, que representam 63% da população brasileira e 72% do Produto Interno Bruto do país, dirigida exclusivamente por prefeitas e prefeitos no exercício dos seus mandatos, tem uma trajetória que confere legitimidade e responsabilidade histórica para apresentar uma chapa com 13 municípios titulares e 26 suplentes.

Por outro lado, a CNM tem legitimidade para apresentar chapa com 14 representantes titulares e 28 suplentes que concorrerão ao Conselho Superior. A CNM historicamente destaca-se como a entidade municipalista que representa e atua, de fato, pautada pelos interesses de milhares de municípios menos populosos. O texto constitucional, inclusive, ao definir que cada município equivale a um voto para a chapa de 14, reflete a mesma lógica de governança adotada pela entidade.

É preciso destacar que o ISS representa quase metade da receita tributária dos municípios com mais de 500 mil habitantes, segundo dados do Anuário MultiCidades – Finanças dos Municípios do Brasil, publicação da FNP que está na sua 20ª edição. Essas cidades mantêm sistemas eficientes de gestão, fiscalização e arrecadação tributária e têm, portanto, interesses legítimos e inegáveis em contribuir para um Conselho Superior isento, eficiente, íntegro e equilibrado.

Caso a eleição dos representantes municipais não ocorra nos prazos estabelecidos pela LC 214/25, a implementação do IBS estará comprometida. Isso infelizmente poderá ocorrer uma vez que a legislação prevê que o Conselho Superior pode até ser instalado apenas com os representantes estaduais, os respectivos secretários de estado de fazenda ou finanças. Mas, nenhuma deliberação será válida sem a aprovação conjunta de estados e municípios, conforme prevê o artigo 156-B, parágrafo 4º, da Constituição Federal.

O atraso na implementação do maior tributo do país enfraquece o sistema tributário nacional e os municípios. O cidadão demanda serviços públicos de segurança, saúde, educação, assistência social, transporte e infraestrutura, dentre outros. O sistema tributário arrecada tributos para sustentar esses serviços.

A FNP, alinhada aos princípios da moralidade administrativa, está empenhada em construir conjuntamente com a CNM regras eleitorais que assegurem um processo íntegro e com a segurança jurídica inafastável para procedimento de tamanha responsabilidade.

É preciso garantir que prefeitas e prefeitos sejam seguramente identificados no momento do voto para conferir higidez ao processo. Além disso, permanece firme no compromisso de garantir que os representantes municipais eleitos atuem exclusivamente em defesa dos interesses das cidades e de seus cidadãos.

Nossa meta é assegurar a independência do Comitê Gestor, resguardando a autonomia municipal e a supremacia do interesse público. Seguimos comprometidos com um processo transparente e em absoluta conformidade com a legislação.